Hvítbók

Náttúruvernd Hvítbók um löggjöf
til verndar náttúru Íslands
Nefnd um endurskoðun náttúruverndarlaga
Útgefandi:
Umhverfisráðuneytið
Ritstjóri:
Aagot V Óskarsdóttir
Prófarkalestur:
Sigrún Árnadóttir
Hönnun & umbrot:
Arnar Guðmundsson
ISBN 978-9979-839-31-6
Umhverfisráðuneytið
Skuggasundi 1
150 Reykjavík
Sími: 5458600
Heimasíða: http://www.umhverfisraduneyti.is
Hvítbók Náttúruvernd

6 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Efnisyfirlit
Fyrri hluti
1. Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.1 Skipan nefndar um endurskoðun náttúruverndarlaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.2 Starf nefndarinnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
1.3 Efni hvítbókarinnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2. Grundvöllur löggjafar um náttúruvernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.1.1 Mannhyggja og náttúruhyggja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.2 Grundvöllur íslenskrar löggjafar um náttúruvernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.2.1 Lög nr. 48/1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.2.2 Lög nr. 47/1971 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.2.3 Lög nr. 93/1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.2.4 Lög nr. 44/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.2.5 Samantekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.3 Grundvöllur norskra laga um fjölbreytni náttúrunnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
3. Náttúra Íslands: Einkenni, staða og æskilegar verndaraðgerðir . 37
3.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.2 Landið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.1 Jarðmyndanir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.2 Lífverur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.2.3 Vistkerfi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
3.2.4 Landnotkun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
3.3 Vatnið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
3.3.1 Jöklar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
3.3.2 Grunnvatn, fallvötn og stöðuvötn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
3.3.3 Lífverur og vistkerfi í fersku vatni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
3.4 Hafið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3.4.1 Sjórinn, lífverur og vistkerfi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3.5 Landslag og víðerni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.5.1 Landslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.5.2 Óbyggð víðerni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
4. Skuldbindingar Íslands samkvæmt alþjóðasamningum og fleiri samningum . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4.2 Samningur um líffræðilega fjölbreytni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4.3 Ramsar-samningurinn um votlendi sem hefur alþjóðlegt verndargildi,
einkum fyrir fugla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
4.4 Bernarsamningur um villtar plöntur og dýr og búsvæði þeirra í Evrópu . . . . . . . . . . . . . . 91
4.5 CITES-samningurinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.6 EES-samningurinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.6.1 Vatnatilskipun ESB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
4.6.2 Tilskipun um umhverfisábyrgð
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
4.7 Árósasamningurinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4.8 Ýmsir aðrir samningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4.8.1 Hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna og úthafsveiðisamningurinn . . . . . . . . 94
4.8.2 OSPAR samningurinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
4.8.3 Vernd lífríkis á norðurslóðum – CAFF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
5. Stefna stjórnvalda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
5.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
5.2 Sjálfbær þróun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
5.2.1 Stefnumörkun um sjálfbæra þróun í íslensku samfélagi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
5.2.2 Áherslur 2010 –2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
5.2.3 Rammaáætlun um nýtingu náttúrusvæða með áherslu á vatnsafl
og jarðhitasvæði . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Hvítbók ~ náttúruvernd | 7
5.3 Líffræðileg fjölbreytni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
5.3.1 Stefnumörkun Íslands um framkvæmd samningsins um líffræðilega fjölbreytni 102
5.3.2 Framkvæmdaáætlun um líffræðilega fjölbreytni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
5.4 Loftslag og málefni hafsins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.4.1 Stefnumörkun í loftslagsmálum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.4.2 Stefnumörkun um málefni hafsins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.5 Náttúruverndaráætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.6 Landgræðsluáætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
5.7 Tillögur sérfræðinganefnda um stefnumótun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
5.7.1 Endurheimt votlendis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
5.7.2 Vernd og endurheimt íslenskra birkiskóga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
5.8 Framkvæmdaáætlun Norrænu ráðherranefndarinnar
í umhverfismálum 2009–2012 . . . 108
5.9 Samantekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
6. Stjórntæki í náttúruvernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
6.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
6.1.1 Sérstaða náttúruverndarlöggjafar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
6.1.2 Markmiðssetning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
6.1.3 Meginreglur umhverfisréttar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
6.2 Gerð heildstæðra áætlana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
6.2.1 Náttúruverndaráætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
6.2.2 Verndaráætlanir samkvæmt náttúruverndarlögum og fleiri lögum . . . . . . . . . . . . . 117
6.2.3 Skipulagsáætlanir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
6.2.4 Rammaáætlun um vernd og nýtingu náttúrusvæða með áherslu á
vatnsafl og jarðhitasvæði . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
6.2.5 Áætlanir fyrir einstakar tegundir lífvera eða vistgerðir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
6.2.6 Vöktunaráætlanir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
6.2.7 Vatnaáætlun samkvæmt lögum um stjórn vatnamála . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
6.3 Friðlýsing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
6.3.1 Friðlýsing svæða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
6.3.2 Friðlýsing lífvera og búsvæða þeirra, vistgerða og vistkerfa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
6.4 Verndun villtra dýra með veiðistjórnun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
6.5 Setning ástandsviðmiða og gerð válista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
6.5.1 Tilskipun Evrópusambandsins um vernd náttúrulegra vistgerða,
dýra og plantna og tilskipun um vernd villtra fugla . 124
6.5.2 Norræn löggjöf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
6.6 Reglur sem beinast að því að takmarka áhrif manna á landslag og lífríki . . . . . . . . . . . . . . 126
6.6.1 Bann við framkvæmdum og leyfisskylda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
6.6.2 Aðgæsluskylda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
6.6.3 Áætlanir fyrir tiltekna starfsemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6.6.4 Þvingunarúrræði . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6.7 Hagræn stjórntæki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6.8 Þekkingaröflun og miðlun upplýsinga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
7. Náttúruverndarlög nr. 44/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
8. Tillaga nefndarinnar um breytingar á náttúruverndarlögum frá desember 2010 . . . . . . . . . . . . . . 141
8.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
8.2 Akstur utan vega – 17. gr. náttúruverndarlaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
8.3 Sérstök vernd tiltekinna jarðmyndana og vistgerða – 37. gr. náttúruverndarlaga . . . . . 143
Seinni hluti
9. Forsendur nefndarinnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
10. Markmið og gildissvið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
10.1 Markmiðsákvæði náttúruverndarlaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
10.1.1 Náttúruverndarlög nr. 44/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
10.1.2 Markmiðsákvæði norrænna náttúruverndarlaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
8 | Hvítbók ~ náttúruvernd
10.2 Gildissvið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
10.2.1 Almennt um gildissvið náttúruverndarlaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
10.2.2 Vernd lífríkis sjávar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
10.2.3 Vernd villtra fugla og villtra spendýra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
10.2.4 Gróður- og skógvernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
10.3 Niðurstaða nefndarinnar um markmið og gildissvið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
11. Hugtök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
11.1 Almenn fræðileg hugtök á sviði náttúruverndar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
11.2 Önnur lykilhugtök á sviði náttúruverndar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
11.2.1 Inngangur . . 166
11.2.2 Afréttur, eignarland og þjóðlenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
11.2.3 Búsvæði, vistgerð og vistkerfi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
11.2.4 Byggð, óbyggðir, þéttbýli og alfaraleið . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
11.2.5 Landslag og víðerni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
11.2.6 Ræktað land og óræktað . . . . . . . . . . . . . 174
11.2.7 Náttúruverndarsvæði, náttúruminjar, náttúrumyndanir og fleira . . . . 175
12. Meginreglur umhverfisréttar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
12.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
12.2 Meginreglur umhverfisréttar í íslenskum rétti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
12.2.1 Varúðarreglan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
12.2.2 Meginreglan um fyrirbyggjandi aðgerðir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
12.2.3 Samþætting umhverfissjónarmiða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
12.2.4 Greiðslureglan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
12.3 Meginreglur í norskri löggjöf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
12.3.1 Meginreglur um opinbera ákvarðanatöku í 8.–12. gr. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
12.3.2 Ákvarðanir stjórnvalda byggi á þekkingu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
12.3.3 Varúðarreglan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
12.3.4 Meginreglan um vistkerfisnálgun og mat á heildarálagi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
12.3.5 Greiðslureglan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
12.3.6 Meginreglan um umhverfisvæna tækni og rekstraraðferðir . . . . . . . . 190
12.4 Niðurstaða nefndarinnar um meginreglur umhverfisréttar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
13. Mat á verndargildi og verndarþörf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
13.1 Verðmæti náttúrunnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
13.1.1 Þjónusta vistkerfa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
13.1.2 Eigið gildi náttúrunnar og siðferðilegar skyldur mannsins . . . . . . . . . 196
13.1.3 Helstu flokkar eða viðföng náttúrunnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
13.1.4 Viðmið fyrir mat á verndargildi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
13.2 Alþjóðleg viðmið og samræmdar aðferðir við mat á verndargildi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
13.2.1 Skipuleg skráning lífríkis, samræmd nálgun og mikilvægi vistgerða . . . . . . . . . . . 201
13.2.2 Vistgerðaflokkun á Íslandi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
13.3 Mat á náttúruverðmætum svæða í rammaáætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
13.4 Jarðminjar á Íslandi – aðferðafræðin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
13.5 Viðmið fyrir mat á verndargildi landslags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
13.6 Mat á verndargildi víðerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
14. Friðlýsing og önnur vernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
14.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
14.2 Friðlýsing samkvæmt náttúruverndarlögum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
14.3 Svæðavernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
14.3.1 Þjóðgarðar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
14.3.2 Friðlönd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
14.3.3 Fólkvangar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
14.3.4 Svæði sem vernduð eru með sérlögum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
14.4 Náttúruvætti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
14.5 Friðlýstar og friðaðar lífverur, búsvæði, vistgerðir og vistkerfi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
14.5.1 Plöntur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
14.5.2 Dýr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Hvítbók ~ náttúruvernd | 9
14.5.3 Búsvæði . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
14.5.4 Vistgerðir og vistkerfi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
14.6 Verndarflokkar í norskum og finnskum lögum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
14.6.1 Norsk lög . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
14.6.2 Finnsk lög . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
14.7 Verndarflokkar Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna
(IUCN) . 228
14.8 Niðurstaða nefndarinnar um friðlýsingu og friðlýsingarflokka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
14.8.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
14.8.2 Svæðavernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
14.8.3 Vernd tegunda og vistgerða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
14.8.4 Tímabundin vernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
15. Undirbúningur friðlýsingar og réttaráhrif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
15.1 Undirbúningur friðlýsingar . . . . . 243
15.1.1 Almennt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
15.1.2 Reynsla af framkvæmd friðlýsinga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
15.2 Réttaráhrif friðlýsingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
15.2.1 Fyrirmæli í friðlýsingum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
15.2.2 Undanþágur frá ákvæðum friðlýsinga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
15.2.3 Takmarkanir 38. gr. nvl. við framkvæmdum á friðlýstum svæðum . . . . . . . . . . . . 245
15.2.4 Viðurlög . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
15.3 Afnám eða breyting friðlýsingar . . . . . . 245
15.4 Eignarnám og almennar takmarkanir
eignarréttar
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
15.4.1 Eignarnám . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
o15.4.2 Almennar takmarkanir eignarréttar . . . . . . . . . . 247
15.4.3. Mörk eignarnáms og almennra takmarkana eignarréttar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
15.4.4 Bótaákvæði náttúruverndarlaga vegna friðlýsinga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
15.5 Niðurstaða um undirbúning og afnám friðlýsingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
15.5.1 Undirbúningur friðlýsingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
15.5.2 Afnám eða breyting friðlýsinga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
16. Náttúruminjaskrá og náttúruverndaráætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
16.1 Náttúruminjaskrá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
16.1.1 Ákvæði eldri laga um náttúruminjaskrá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
16.1.2 Ákvæði náttúruverndarlaga nr. 44/1999 um náttúruminjaskrá . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
16.1.3 Réttaráhrif skráningar á náttúruminjaskrá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
16.1.4 Útgáfa náttúruminjaskrár . . . . . . . . . . 260
16.2 Náttúruverndaráætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
16.2.1 Almennt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
16.2.2 Náttúruverndaráætlun 2004–2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
16.2.3 Náttúruverndaráætlun 2009–2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
16.2.4 Framkvæmd náttúruverndaráætlunar . . . . . . . . . 264
16.3 Niðurstaða nefndarinnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
16.3.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
16.3.2 Náttúruminjaskrá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
16.3.3 B-hluti náttúruminjaskrár – framkvæmdaáætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
16.3.4 Réttaráhrif þess að náttúruminjar eru færðar á náttúruminjaskrá
og á framkvæmdaáætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
16.3.5 Undirbúningur framkvæmdaáætlunar og framkvæmd hennar . . . . . . . . . . . . . . . . 272
16.3.6 Endurskoðun náttúruminjaskrár . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
17. Framandi tegundir . . . . . . . . . . . . 277
17.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
17.2 Um 41. gr. nvl. nr. 44/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
17.2.1 Orðalag ákvæðisins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
17.2.2 Reglugerð um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra
plöntutegunda nr. 583/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
17.2.3 Gildissvið 41. gr. nvl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
17.3 Alþjóðlegir samningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
10 | Hvítbók ~ náttúruvernd
17.3.1 Samningur um líffræðilega fjölbreytni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
17.3.2 Samningur um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða
í Evrópu . . . . . . . . . . 287
17.3.3 Ramsar-samningurinn um votlendi sem hafa alþjóðlegt gildi
einkum fyrir fuglalíf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
17.3.4 Hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
17.3.5 Alþjóðasamningur um plöntuvernd . . . . . . . . . . 288
17.4 Ákvæði í norrænum lögum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
17.4.1 Dönsk, sænsk og finnsk löggjöf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
17.4.2 Norsk löggjöf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
17.5 Niðurstaða nefndarinnar um 41. gr. nvl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
17.6 Frumvarp til laga um breytingar á náttúruverndarlögum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
17.6.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
17.6.2 Tillögur um breytingu á 41. gr. náttúruverndarlaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
17.6.3 Helstu athugasemdir sem bárust við tillögur um breytingu á 41. gr. . . . . . . . . . . . 300
17.6.4 Rökstuðningur nefndar um endurskoðun náttúruverndarlaga . . . . . . . . . . . . . . . . 300
18. Vatn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
18.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
18.2 Íslensk vatnalöggjöf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
18.2.1 Vatnalög nr. 15/1923 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
18.2.2 Endurskoðun vatnalaga nr. 15/1923 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
18.2.3 Lög um stjórn vatnamála nr. 36/2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
18.3 Niðurstaða nefndarinnar um verndun vatns og vatnasviða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
18.3.1 Ósamstæð löggjöf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
18.3.2 Vernd heildstæðra vatnakerfa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
18.3.3 Reglur um umgengni við vatn og vatnasvæði . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
19. Almannaréttur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
19.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
19.2 Almannaréttur í íslenskri löggjöf . . . . . . . . . . 317
19.2.1 Jónsbók . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
19.2.2 Vatnalög nr. 15/1923 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
19.2.3 Náttúruverndarlög nr. 48/1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
19.2.4 Náttúruverndarlög nr. 47/1971 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
19.2.5 Náttúruverndarlög nr. 93/1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
19.2.6 Náttúruverndarlög nr. 44/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
19.3 Almannaréttur í norrænum og bandarískum rétti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
19.3.1 Inntak almannaréttarins á Norðurlöndum . . . . . . . . . . . 325
19.3.2 Almannaréttur í Noregi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
19.3.3 Almannaréttur í Danmörku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
19.3.4 Almannaréttur í Bandaríkjunum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
19.4 Niðurstöður nefndarinnar um almannarétt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
19.4.1 Umfang almannaréttarins og hugtakið útivist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
19.4.2 Styrking almannaréttarins í markmiðsákvæði náttúruverndarlaga
og í stjórnarskrá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
19.4.3 Form og efni kaflans um almannarétt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
19.4.4 Meginregla 12. gr. náttúruverndarlaga og reglur um umgengni . . . . . . . . . . . . . . . 330
19.4.5 För gangandi manna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
19.4.6 Umferð ríðandi manna . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
19.4.7 Umferð um vötn . . . . . . . . . 331
19.4.8 Heimild til að takmarka umferð í óbyggðum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
19.4.9 Heimild til að tjalda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
19.4.10 Girðingar . . . . . . . . . . . 333
19.4.11 Meðferð elds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
19.4.12 Tínsla berja, sveppa, fjallagrasa, fjörugróðurs og fleira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
19.4.13 Tínsla í atvinnuskyni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
19.4.14 Heimildir til að bæta aðstöðu til útivistar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Hvítbók ~ náttúruvernd | 11
20. Erfðaefni og erfðaauðlindir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
20.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
20.2 Íslensk löggjöf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
20.2.1 Lög um náttúruvernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
20.2.2 Búnaðarlög . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
20.2.3 Lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
20.3 Alþjóðlegir samningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
20.3.1 Samningurinn um líffræðilega fjölbreytni . . 342
20.4 Ákvæði norskra laga um aðgang að erfðaefni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
20.5 Niðurstaða nefndarinnar um erfðaauðlindir . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
21. Stjórnvöld náttúruverndarmála . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
21.1 Umhverfisráðuneytið og undirstofnanir þess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
21.1.1 Umhverfisráðuneytið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
21.1.2 Umhverfisstofnun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
21.1.3 Náttúrufræðistofnun Íslands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
21.1.4 Vatnajökulsþjóðgarður . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
21.1.5 Náttúrurannsóknastöðin við Mývatn . . . . . . 355
21.1.6 Landgræðsla ríkisins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
21.1.7 Skógrækt ríkisins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
21.1.8 Veðurstofa Íslands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
21.1.9 Stofnun Vilhjálms Stefánssonar og samvinnunefnd
um málefni norðurslóða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
21.1.10 Skipulagsstofnun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
21.1.11 Lögbundnar nefndir á vegum umhverfisráðuneytis . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
21.1.12 Nefndir samkvæmt skilmálum um friðlýsingu svæða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
21.2 Önnur ráðuneyti og stofnanir sem fara með verkefni sem tengjast náttúruvernd . . . . . 359
21.2.1 Forsætisráðuneyti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
21.2.2 Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
21.2.3 Mennta- og menningarmálaráðuneyti . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
21.2.4 Iðnaðarráðuneyti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
21.3 Náttúruvernd sveitarfélaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
21.3.1 Verkefni sveitarfélaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
21.3.2 Náttúruverndarnefndir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
21.3.3 Náttúrustofur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
21.3.4 Gróðurverndarnefndir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
21.3.5 Heilbrigðisnefndir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
21.3.6 Vatnasvæðanefndir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
21.4 Skipulag stjórnsýslu náttúruverndarmála á Norðurlöndum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
21.4.1 Noregur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
21.4.2 Danmörk . . . . . . . . 369
21.4.3 Finnland . . . . . . . . . . . . 369
21.4.4 Svíþjóð . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
21.5 Niðurstaða nefndarinnar um stofnanaskipulag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
21.5.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
21.5.2 Samrekstur málaflokka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
21.5.3 Aðgreining stjórnsýslu og rannsókna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
21.5.4 Tilfærsla verkefna og sameining stofnana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
21.5.5 Skýrt hlutverk stofnana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
21.5.6 Stjórnsýsla náttúruverndarmála á landsbyggðinni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
21.5.7 Skipulag rannsókna og vöktunar á landsbyggðinni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
22. Verkefni stjórnvalda . . . . . . . 383
22.1 Eftirlit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
22.1.1 Eftirlit með athöfnum manna og áhrifum þeirra á náttúru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
22.1.2 Eftirlit með því að almannaréttur sé virtur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
22.1.3 Eftirlit með ástandi og meðferð gróðurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
12 | Hvítbók ~ náttúruvernd
22.2 Umsjón náttúruverndarsvæða og gerð verndaráætlana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
22.2.1 Svæði í umsjón Umhverfisstofnunar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
22.2.2 Gerð verndaráætlana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
22.2.3 Umsjón falin öðrum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
22.2.4 Þjóðgarðurinn á Þingvöllum og Vatnajökulsþjóðgarður . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
22.2.5 Svæði sem vernduð eru með sérlögum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
22.2.6 Landvarsla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
22.3 Vöktun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
22.3.1 Náttúrufræðistofnun Íslands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
22.3.2 Umhverfisstofnun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
22.3.3 Aðrar stofnanir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
22.4 Rannsóknir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
22.4.1 Rannsóknastofnanir umhverfisráðuneytisins . . . . . . . . . . 398
22.4.2 Aðrar stofnanir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
22.5 Umsagnir, tillögur og álitsgerðir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
22.5.1 Umhverfisstofnun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
22.5.2 Náttúrufræðistofnun Íslands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
22.5.3 Aðrar stofnanir og stjórnvöld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
22.6 Leyfisveitingar . . . . . . . . . . . . 402
22.7 Fræðslumál . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
22.8 Niðurstaða nefndarinnar um verkefni stjórnvalda
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
22.8.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
22.8.2 Eftirlit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
22.8.3 Umsjón náttúruverndarsvæða og gerð verndaráætlana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
22.8.4 Vöktun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
22.8.5 Rannsóknir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
22.8.6 Umsagnir og leyfisveitingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
22.8.7 Miðlun upplýsinga til almennings og fræðsla . . . . . . 412
23. Þvingunarúrræði, ábyrgðarreglur o.fl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
23.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
23.2 Þvingunarúrræði . . . . . . . 417
23.3 Þvingunarúrræði í náttúruverndarlögum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
23.3.1 Friðlýstar náttúruminjar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
23.3.2 Efnistaka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
23.3.3 Aðrar framkvæmdir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
23.3.4 Almannaréttur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
23.4 Tegundir þvingunarúrræða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
23.4.1 Bein þvingunarúrræði . . . . . . 420
23.4.2 Óbein þvingunarúrræði . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
23.5 Beiting þvingunarúrræða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422
23.6 Stjórnvaldssektir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
23.7 Ábyrgð vegna umhverfistjóns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
23.7.1 Almennt um skaðabótaábyrgð vegna umhverfistjóns . . . . . 424
23.7.2 Frumvarp til laga um umhverfisábyrgð . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425
23.8 Refsingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
23.9 Eftirfylgniákvæði í norskum rétti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
23.9.1 Fyrirmæli um úrbætur eða stöðvun framkvæmda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
23.9.2 Ófyrirséðar afleiðingar af lögmætri starfsemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
23.9.3 Sjálftökuúrræði stjórnvalda og afnot af fasteign annarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
23.9.4 Dagsektir . . . . . . . . . . . . . . . 428
23.10 Tillögur nefndarinnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
23.10.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
23.10.2 Þvingunarúrræði . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
23.10.3 Stjórnvaldssektir . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
23.10.4 Ábyrgð á tjóni á náttúruminjum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
23.10.5 Refsingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
Hvítbók ~ náttúruvernd | 13
24. Samantekt niðurstaðna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
24.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
24.2 Markmið og gildissvið . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
24.3 Meginreglur umhverfisréttar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
24.4 Friðlýsingar og önnur vernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
24.4.1 Svæðavernd . . . . . . . . . . . . 436
24.4.2 Vernd tegunda og vistgerða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437
24.4.3 Tímabundin vernd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437
24.4.4 Ákvörðun um friðlýsingu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
24.4.5 Undanþágur frá ákvæðum friðlýsinga og afnám eða breyting friðlýsingar . . . . . 439
24.5 Náttúruminjaskrá og náttúruverndaráætlun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439
24.5.1 Val svæða og annarra minja á náttúruminjaskrá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439
24.5.2 Val svæða og annarra minja á framkvæmdaáætlun . . . . . . . . . . 440
24.5.3 Réttaráhrif náttúruminjaskrár . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
24.6 Framandi tegundir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
24.7 Vatn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
24.8 Almannaréttur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
24.9 Erfðaauðlindir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
24.10 Skipulag stjórnsýslu . . . . . . . . . . . . . . . 443
24.10.1 Inngangur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
24.10.2 Tilflutningur verkefna og sameining stofnana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
24.10.3 Skýrt hlutverk stofnana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
24.10.4 Náttúruvernd á landsbyggðinni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
24.11 Verkefni stjórnvalda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
24.11.1 Eftirlit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
24.11.2 Umsjón náttúruverndarsvæða . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448
24.12 Þvingunarúrræði og ábyrgð vegna umhverfistjóns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
Frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum . 450
Tillögur að breytingum á drögum að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um
náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
IV. kafli norsku laganna um fjölbreytni náttúrunnar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
Ljósmyndir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475

Fyrri hluti

1
Inngangur
18 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Hvítbók ~ náttúruvernd | 19
1. Inngangur
1.1 Skipan nefndar um endurskoðun
náttúruverndarlaga
Mikið hefur verið fjallað um umhverfismál að undanförnu í ræðu og riti enda gera
menn sér æ betur ljóst hve mikilvægt er að vernda náttúru landsins. Nýjar hugmyndir
í þeim efnum kalla á lagabreytingar og hefur ítrekað verið bent á nauðsyn
þess að endurskoða náttúruverndarlög nr. 44/1999. Auk þess hefur aðild Íslands
að alþjóðlegum samningum knúið á um breytingar á löggjöfinni. Bent hefur verið
á að ekki hafi miðað sem skyldi í náttúruvernd hér á landi og megi að nokkru leyti
rekja það til þess að lög séu óskýr og ómarkviss.
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar og Vinstri hreyfingarinnar
græns framboðs frá 10. maí 2009 var lögð áhersla á náttúruvernd og endurskoðun
náttúruverndarlaga. Þar sagði m.a. að náttúruvernd yrði hafin til vegs og virðingar
og staða hennar innan stjórnarráðsins styrkt til muna. Náttúruverndarlög yrðu
endurskoðuð, verndarákvæði treyst og almannaréttur tryggður.
Í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar skipaði umhverfisráðherra, Svandís
Svavarsdóttir, nefnd um endurskoðun laga um náttúruvernd nr. 44/1999 í nóvember
2009. Samkvæmt erindisbréfi var nefndinni ætlað að skoða sérstaklega eftirfarandi
atriði:
Markmið laganna og skilgreiningar.
Hlutverk stofnana varðandi framkvæmd laganna, svo sem verkaskiptingu,
ábyrgð og eftirlitshlutverk, friðlýsingaferli, verndaráætlun, stjórn og umsjón
með náttúruverndarsvæðum og starfsemi náttúruverndarnefnda.
Almannarétt.
Landslagsvernd og svæðavernd, m.a. með tilliti til menningarlandslags.
Verndun erfðaauðlinda landsins.
Náttúruverndaráætlun og náttúruminjaskrá.
Bann við akstri utan vega.
Enn fremur var nefndinni falið að huga að samstarfi stjórnsýslustiganna, ríkis
og sveitarfélaga við framkvæmd laganna.

20 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Nefndin var þannig skipuð:
Formaður: Salvör Jónsdóttir skipulagsfræðingur,
til vara Aagot V. Óskarsdóttir lögfræðingur.
Þóra Ellen Þórhallsdóttir, prófessor við Háskóla Íslands.
Jón Gunnar Ottósson, forstjóri Náttúrufræðistofnunar Íslands, til vara María
Harðardóttir líffræðingur.
Kristín Linda Árnadóttir, forstjóri Umhverfisstofnunar, til vara Sigrún Ágústsdóttir,
sviðstjóri lögfræðisviðs stofnunarinnar.
Katrín Theodórsdóttir lögmaður, fulltrúi frjálsra félagasamtaka á sviði náttúruverndar.
Starfsmenn nefndarinnar voru Sigurður Á. Þráinsson líffræðingur og Steinunn
Fjóla Sigurðardóttir lögfræðingur, bæði starfsmenn umhverfisráðuneytis.
Nokkrar breytingar urðu á nefndinni á starfstíma hennar. Salvör Jónsdóttir lét af
formennsku og tók Hafdís Gísladóttir, aðstoðarmaður umhverfisráðherra, við starfi
hennar 1. nóvember 2010.
Aagot V. Óskarsdóttir var ráðin sérstakur starfsmaður
nefndarinnar frá 1. september 2010 og Trausti Baldursson líffræðingur tók við af
Maríu Harðardóttur sem varamaður Jóns Gunnars Ottóssonar. Hilmar J. Malmquist
líffræðingur var skipaður varamaður Katrínar Theodórsdóttur og tók hann við sem
aðalmaður í nefndinni síðustu mánuði starfsins. Rétt er að geta þess að varamenn
nefndarinnar störfuðu ásamt aðalmönnum með nefndinni drjúgan hluta starfstíma
hennar. Auk þess veittu starfsmenn umhverfisráðuneytisins og stofnana
þess, einkum Náttúrufræðistofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar, ómetanlega
aðstoð og vill nefndin koma á framfæri þakklæti til þeirra.

1.2 Starf nefndarinnar Nefndin tók snemma þá afstöðu að nauðsynlegt væri að ráðast í heildarendurskoðun
á náttúruverndarlöggjöfinni en jafnframt að mikilvægt væri að taka strax
á nokkrum tilteknum atriðum sem sérstaklega brýnt væri að bæta úr. Vinna nefndarinnar
hefur því verið tvíþætt. Annars vegar vann nefndin tillögu að frumvarpi til
laga um breytingar á lögum um náttúruvernd nr. 44/1999 sem hún skilaði um-
.

Hvítbók ~ náttúruvernd | 21

hverfisráðherra í desember 2010. Meginstarf nefndarinnar fólst hins vegar í gerð
þeirrar greinargerðar eða hvítbókar sem hér birtist.
Í erindisbréfi nefndarinnar var lögð áhersla á að hún hefði í starfi sínu víðtækt
samráð við hagsmunaaðila.

Vorið 2010 sendi nefndin út bréf til á þriðja tug aðila
sem á einn eða annan hátt eiga hagsmuna að gæta við endurskoðun náttúruverndarlaga
og bauð þeim að koma að ábendingum og athugasemdum. Bárust
svör frá sumum þessara aðila og aðrir kusu að koma á fund nefndarinnar og ræða
áhersluatriði sín. Í aðdraganda endurskoðunarvinnunnar kallaði umhverfisráðuneytið
eftir athugasemdum og ábendingum frá Náttúrufræðistofnun Íslands og
Umhverfisstofnun um núgildandi löggjöf og þau atriði sem taka þyrfti til endurskoðunar.
Bárust ráðuneytinu ítarlegar athugasemdir frá þessum stofnunum.
Í störfum sínum hefur nefndin horft til framangreindra athugasemda auk þess
sem hún hefur haft til hliðsjónar norræna náttúruverndarlöggjöf, ekki síst norska
löggjöf. Ástæða þess að sérstaklega hefur verið litið til Noregs í þessu efni er að
þar voru sett ný og afar vönduð náttúruverndarlög árið 2009 (lov om forvaltning
av naturens mangfold). Einnig má segja að margt sé líkt með löndunum tveimur,
bæði hvað varðar náttúrufar, löggjöf og stöðu í alþjóða- og svæðasamstarfi.
Í fyrrnefndu frumvarpi til breytinga á náttúruverndarlögum sem nefndin skilaði
til ráðherra voru lagðar til breytingar á þremur greinum náttúruverndarlaga, þ.e.
17. gr. (akstur utan vega),
37. gr. (sérstök vernd tiltekinna náttúrufyrirbæra) og
41. gr. (innflutningur, ræktun og dreifing lifandi lífvera).
Að auki voru lagðar til
breytingar á skilgreiningum 3. gr. laganna sem og einstökum ákvæðum annarra
laga til samræmis við meginákvæði frumvarpsins. Frumvarpsdrögin voru birt á
heimasíðu umhverfisráðuneytisins í desember 2010 og óskað athugasemda við
þau. Margvíslegar athugasemdir voru gerðar við tillögu nefndarinnar að breytingu

22 | Hvítbók ~ náttúruvernd

á 41. gr. og mátti af þeim ráða að töluverðs misskilings gætti um tillöguna. Í ljósi
þessa var ákveðið að fella hana út úr frumvarpinu og fjalla þess í stað frekar um
41. gr. í hvítbókinni og skýra þar nánar tillögu nefndarinnar að breytingu á henni.
Ráðgert er að frumvarpið svo breytt verði lagt fram á Alþingi á komandi hausti.
Í fyrsta sinn er unnin hvítbók um heildarendurskoðun náttúruverndarlaga. Var
það mat nefndarinnar að þessi aðferð væri heppileg til að varpa sem skýrustu ljósi
á núgildandi náttúruverndarlöggjöf og greina þau grundvallaratriði og sjónarmið
sem taka þarf mið af við gerð nýrra laga. Þessi vinnubrögð eru í samræmi við það
sem tíðkast á Norðurlöndum, sbr. NOU skýrslur í Noregi og SOU skýrslur í Svíþjóð.
Til að leggja faglegan og traustan grunn að samningu frumvarps til nýrra náttúruverndarlaga
hefur nefndin talið nauðsynlegt að fjalla í heild um það lagaumhverfi
sem snýr að náttúruvernd á Íslandi og jafnframt gera skýra grein fyrir þeim
skuldbindingum sem Ísland hefur gengist undir með aðild að ýmsum alþjóðasamningum
á þessu sviði. Jafnframt leggur nefndin áherslu á að endurskoðun
náttúruverndarlöggjafar verði að byggja á bestu mögulegu þekkingu á náttúru
Íslands, einkennum hennar og ástandi og þeim ógnum sem við henni blasa og
bregðast þarf við. Í samræmi við þetta er í hvítbókinni ítarlegt yfirlit um þetta efni.
Auk þess að vera gagnasafn og greinargerð sem gagnast við samningu frumvarps
til nýrra náttúruverndarlaga er hvítbókinni einnig ætlað að stuðla að almennri
umræðu og þátttöku almennings í stefnumótun um náttúruverndarlöggjöf. Það
er von nefndarinnar að starf hennar stuðli að því að efla þekkingu og skilning á
hlutverki náttúru í lífi þjóðarinnar og þeirri ábyrgð sem við berum sameiginlega
gagnvart landinu sem okkur er falið til umsjónar.

1.3 Efni hvítbókarinnar

Í fyrri hluta hvítbókarinnar er fjallað um ýmsa þætti sem varða grundvöll löggjafar
um náttúruvernd. Þungamiðja þessa hluta er 3. kafli um einkenni og stöðu náttúru
Íslands og æskilegar verndaraðgerðir.
Þar er fjallað í fjórum undirköflum um
landið, vatnið, hafið og landslag og víðerni. Í 4. og 5. kafla er vikið að skuldbindingum
Íslands samkvæmt alþjóðlegum samningum og fleiri samningum og stefnu

Hvítbók ~ náttúruvernd | 23
stjórnvalda eins og hún hefur verið sett fram á undanförnum árum. Kafli 6 fjallar
um stjórntæki í náttúruvernd, einkum þau sem beita má í löggjöf. Fyrri hluta hvítbókarinnar
lýkur svo með lýsingu á núgildandi náttúruverndarlögum nr. 44/1999
og greinargerð um frumvarp það til breytinga á lögunum sem nefndin skilaði
umhverfisráðherra í desember 2010.
Í síðari hluta hvítbókarinnar er sjónum beint að afmörkuðum þáttum löggjafarinnar
sem huga þarf að við smíði nýs frumvarps. Hér er tekið á þeim úrlausnarefnum
sem sett voru fram í erindisbréfi nefndarinnar auk annarra atriða sem
nefndin telur brýnt að fjalla um. Nánar tiltekið er fjallað um markmið, gildissvið og
skilgreiningar, meginreglur umhverfisréttar, mat á verndargildi og verndarþörf,
verndarflokka, friðlýsingu, náttúruminjaskrá og náttúruverndaráætlun, framandi
tegundir, vatn, almannarétt, erfðaefni og erfðaauðlindir og stjórnsýslu náttúruverndarmála.
Í lok hvers kafla er gerð grein fyrir niðurstöðu nefndarinnar um þau
atriði sem sérstaklega þarf að huga að við smíði nýs frumvarps.

3
Náttúra Íslands:
Einkenni, staða og æskilegar
verndaraðgerðir
36 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Hvítbók ~ náttúruvernd | 37
3. Náttúra Íslands: Einkenni, staða og
æskilegar verndaraðgerðir
3.1 Inngangur
Ísland er einangruð úthafseyja norður við heimskautsbaug og eitt eldvirkasta
svæði jarðar. Það ber þess merki að hafa verið meira eða minna ísi hulið um
tveggja milljóna ára skeið þar til fyrir um 10.000 árum. Enn eru hér stærstu jöklar
utan heimskautasvæðanna og í suðurhlíðum Vatnajökuls teygja skriðjöklar sig
niður á láglendi. Óvíða utan Íslands er jafn auðvelt að sjá hvernig meginöfl jarðar,
eldur, ís, vatn og vindur, móta og slípa yfirborð og ýmist byggja upp eða sverfa
niður. Hér finnast nánast allar gerðir þekktra eldfjalla og samspil elds og íss eykur
enn á fjölbreytni gosminja. Landslag á Íslandi dregur mun ríkari dám af jarðfræðilegum
ferlum (s.s. eldvirkni og gliðnun) en landslag í flestum löndum sem gjarnan
er mótað af landbúnaði og ræktun. Ísland er auðugt af vatni, fallvötn eru mörg
og fjölbreytileg og fá lönd eiga eins mikið af góðu grunnvatni. Fossar eru margir
og fjölbreyttir.
Lífríki landsins er mótað af loftslagi, einangrun og af þeim tiltölulega stutta tíma
sem liðinn er frá lokum síðasta jökulskeiðs. Flóra og fána eru fremur tegundafátæk
en á hinn bóginn eru hér stórir stofnar nokkurra dýrategunda, einkum fugla og
laxfiska. Hér eru stærstu fuglabjörg í Norður-Atlantshafi, stór hluti Evrópustofns og
stundum heimsstofns sumra fuglategunda á sér varpstöðvar á Íslandi, t.d. stelkur,
spói, álft, lundi, teista og álka. Stofnar laxa og urriða eru óvíða eins stórir og í jafn
góðu ásigkomulagi og hér á landi. Á vatnasviði Þjórsár og Hvítár-Ölfusár er að
finna stærstu laxastofna á landinu og jafnframt stærstu laxastofna sem heimkynni
hafa í Norður-Atlantshafi. Ísland sker sig frá öðrum Evrópulöndum sem flest eru
þéttbýl og hafa mótast af árþúsundagömlum landbúnaði og ræktun. Landið er
strjálbýlt og meira en helmingur þess hefur í raun aldrei verið numinn í þeim
skilningi að fólk hafi haft þar fasta búsetu. Ræktunarstig er almennt lágt. Gróðurog
jarðvegseyðing hefur verið gríðarleg á þeim ríflega ellefu öldum sem liðnar
eru frá landnámi og gróður ber víða merki langvarandi og þungrar búfjárbeitar.
Ísland liggur á mörkum hlýrra og kaldra sjávarstrauma og blöndun næringarefna
sem af því leiðir skapar lífríkinu óvenju hagfelld skilyrði í hafinu umhverfis
landið. Hér við land er að finna ein gjöfulustu þorskfiskamið jarðar og á íslensku
hafsvæði dvelja um lengri eða skemmri tíma á þriðja tug spendýra, þar á meðal
stærsta dýr jarðar fyrr og síðar, steypireyðurin.
Við stefnumótun og lagasetningu um náttúruvernd þarf að greina helstu

37 | Hvítbók ~ náttúruvernd

sérkenni og verðmæti sem felast í íslenskri náttúru, meta ástand hennar og þau
beinu og óbeinu áhrif mannsins sem geta raskað henni eða leitt til hnignunar. Við
verndun ber m.a. að horfa til þess sem er sérstakt og fágætt í íslenskri náttúru í
hnattrænu samhengi og til þeirra fyrirbæra sem eru sérlega fjölbreytt eða auðug
á Íslandi. Sumar lífverur, t.d. sjávarspendýr og fuglar, fara um gríðarlega stór svæði
og eiga sér tímabundin heimkynni á eða við Ísland. Verndun slíkra tegunda byggist
á fjölþjóðlegri samvinnu. Þar og á mörgum öðrum sviðum hefur Ísland skuldbundið
sig með evrópskum eða alþjóðlegum samningum. Aðrir samningar kveða
á um verndun líffræðilegrar fjölbreytni og Ísland er aðili að ýmsum samningum
sem miða að því að stemma stigu við útbreiðslu ágengra lífvera, bæði á landi og
í hafi, sem rýrt geta fjölbreytni vistkerfa og ógnað tegundum og stofnum. Það er
alkunna að einangruðu eyjalífríki, eins og Íslandi, með tiltölulega fáum tegundum
og stuttri fæðukeðju er sérstaklega hætt við skakkaföllum og raski af völdum
ágengra framandi tegunda.
Íslenskri náttúru má skipta í nokkra meginþætti, þar á meðal jarðmyndanir,
vatn (jökla, straumvötn, stöðuvötn, grunnvatn og jarðhita), lífríki (tegundir, vistkerfi
og jarðveg) og landslag. Hér á eftir er gerð grein fyrir einkennum og ástandi
þessara meginþátta og vikið að æskilegum aðgerðum til verndar þeim. Einnig er
stuttlega fjallað um landnýtingu og óbyggð víðerni sem nú finnast vart lengur í
mörgum þéttbýlum löndum.
3.2 Landið
3.2.1 Jarðmyndanir
Einkenni
Ísland er eldfjallaeyja sem jarðfræðilega séð á ekki sinn líka. Íslenski möttulstrókurinn,
heiti reiturinn undir landinu, lyftir hluta Mið-Atlantshafshryggjarins upp fyrir
sjávarborð og skýrir það tilvist landsins í miðju Norður-Atlantshafi. Hryggurinn rís
úr sæ við Reykjanes, liggur þaðan norðaustur yfir landið og hverfur aftur í hafið
við Tjörnes. Eldvirknin á Íslandi er bundin við gosbelti sem flokkuð eru í rekbelti

Hvítbók ~ náttúruvernd | 38

og jaðarbelti. Utan jaðarbeltanna er eldri
berggrunnur. Rekbeltin eru myndbirting
úthafshryggjarins á þurru landi og um
þau gliðnar landið. Rekbeltin einkennast
af fjölda megineldstöðva með tuga
kílómetra langar gos- og sprungureinar
sem raðast skástígt yfir landið. Dæmi um
slíkar eldstöðvar eru Hengill, Grímsvötn,
Askja og Krafla. Í Kröflueldum 1975–1984
var í fyrsta sinn mæld og skrásett gliðnun
í rekbelti. Gliðnunin nemur að jafnaði
um 2 cm á ári (1 cm til hvorrar áttar) en
í Kröflueldum gliðnaði land um allt að 8
m í sprungurein Kröflu og sjást ummerkin
glöggt í Gjástykki og við Leirhnjúk.13 Ummerki
Kröfluelda hafa því mikið vísindasögulegt
gildi. Gliðnun landsins er ekki
jöfn og stöðug, heldur verður í áföngum,
oft samfara eldgosum. Utan við rekbeltin
eru jaðarbelti. Eldstöðvar þeirra eru yfirleitt
háreistari og þar verður lítil eða engin
gliðnun. Dæmi um slíkar eldstöðvar eru
Snæfellsjökull, Hekla, Torfajökull, Katla og
Öræfajökull. Nýmyndun og upphleðsla
gosbergs fer einkum fram í rekbeltunum.
Með tímanum færast jarðlögin út úr gosbeltunum
og þá tekur við rof og landmótun
af völdum útrænna afla, þ.e. jökla,
vatnsfalla og úthafsöldu. Jarðlög eru að
jafnaði því meira rofin sem þau eru eldri.
Elstu jarðlög landsins eru talin liðlega 16
milljón ára gömul.14
Berggrunnur landsins er að meginhluta lagskiptur stafli af basalthraunlögum
ásamt nokkru af líparíti og öðrum bergtegundum.15 Í hraunlagastaflanum, sem
að jafnaði hallar fáeinar gráður inn að miðju landsins, eru fólgnar margvíslegar
upplýsingar um myndun og mótun landsins. Þar má fá sýn á það sem gerst hefur
meðan viðkomandi jarðlög hlóðust upp og grófust síðan djúpt í iður rekbeltisins.
Jafnframt má rekja þar færslu rekbelta með tilheyrandi breytingum á eldvirkni
ásamt þróunarsögu einstakra megineldstöðva. Af tilvist jökulbergs og móbergs
milli hraunlaga í staflanum má síðan ráða í tímabil jökulskeiða og hlýskeiða
á ísöld. Í lengri goshléum urðu til setlög sem hraun runnu yfir og finnast nú á
milli hraunlaga í jarðlagastaflanum. Steingervingar í slíkum setlögum veita mikilvægar
upplýsingar um ástand sjávar (t.d. Tjörneslög), gróðurfar (t.d. Brjánslækur)

13 Tryggvason, Eysteinn 1984. The widening of the Krafla fissure swarm during the 1975–1981 volcano-tectonic episode. Bulletin
of Volcanology 47, bls. 47–69, og Tryggvason, Eysteinn 1986. Multiple magma reservoirs in a rift zone volcano: ground deformation
and magma transport during the september 1984 eruption of Krafla, Iceland. Journal of Volcanology and Geothermal
Research 28, bls. 1–44.
14 Björn Harðarson, J. Godfrey Fitton og Árni Hjartarson 2008. Tertiary Volcanism in Iceland. Jökull 58, bls. 161–179.
15 Sveinn P. Jakobsson, Kristján Jónasson og Ingvar A. Sigurðsson 2008. The three igneous rock series of Iceland. Jökull 58, bls.
117–138.

39 | Hvítbók ~ náttúruvernd

Móberg í Surtsey.
og loftslag á hverjum tíma.16 Alls hafa
verið greindar 262 mismunandi tegundir
steinda á Íslandi. Auk frumsteinda í bergi
finnast ýmsar útfellingasteindir í æðum
og holum í berggrunninum, sem endurspegla
hitastig, þrýsting og efnainnihald
vatns sem streymt hefur um bergið. Meðal
útfellinga sem myndast í eldgosum, eða í
kjölfar þeirra, hefur á undanförnum árum
greinst fjöldi steinda sem ekki hafa fundist
hér á landi fyrr og nokkrar þeirra voru áður
óþekktar í náttúrunni.17
Sérstaða íslenskra gosmyndana er
mest í rekbeltunum. Langar gos- og
sprungureinar sem fylgja megineldstöðvum
rekbeltanna eru einstakar á heimsvísu.18 Eldvirknin fylgir gliðnuninni og
myndar staka gíga eða gígaraðir sem geta verið tuga kílómetra langar. Í rekbeltunum
myndast einnig hraundyngjur úr frumstæðu basalti. Sumar þeirra eru í
hópi stærstu gosmyndana frá nútíma og síðjökultíma, t.d. Skjaldbreiður og Trölladyngja.
Slíkar dyngjur eru ekki þekktar utan Íslands. Meðan jöklar ísaldar huldu
landið hélt eldvirknin sínu striki en ásýnd gosmyndana gjörbreyttist. Í stað gíga,
gígaraða og hraunfláka urðu til móbergsfjöll
og móbergshryggir og móbergsstapar
komu í staðinn fyrir stórar hraundyngjur.
Móbergsmyndanir landsins eru
einstakar á heimsmælikvarða.19 Núverandi
ásýnd rekbeltanna með hraunflákum og
móbergsfjöllum endurspeglar breytingu
frá jökulskeiði til hlýskeiðs. Þessi tvíhliða
ásýnd flestra gosmyndana er algerlega
einstæð á heimsvísu og skapar mikla fjölbreytni
í gerð þeirra og lögun.
Í flestum megineldstöðvum rekbeltanna
eru aflmikil jarðhitasvæði, svonefnd
háhitasvæði, en auk þeirra eru nokkur
háhitasvæði utan megineldstöðva. Háhitasvæðin
hafa löngum verið talin í hópi merkustu náttúrufyrirbæra landsins.
Úrkomuvatn sem seytlað hefur niður að rótum eldstöðvanna hitnar og berst upp
til yfirborðs sem brennisteinsmenguð gufa. Á yfirborðinu verða til fjölbreyttir leirog
gufuhverir á litríkum svæðum sem einkennast af leirsteindum og útfellingum.
Nokkur háhitasvæði eru í nágrenni við byggð á Reykjanesskaga og í Þingeyjar-

16 Leifur A. Símonarson og Jón Eiríksson 2008. Tjörnes – Pliocene and Pleistocene sediments and faunas. Jökull 58, bls. 331–342,
og Denk, Th., F. Grímsson, R. Zetter og L.A. Símonarson 2011. Late Cainozoic floras of Iceland. 15 million years of vegetation and
climate history in the Northern North Atlantic. Springer.
17 Sveinn P. Jakobsson, Erik S. Leonardsen, Tonci Balic-Zunic og Sigurður S. Jónsson 2008. Encrustations from three recent volcanic
eruptions in Iceland: the 1963–1967 Surtsey, the 1973 Eldfell and the 1991 Hekla eruptions. Fjölrit Náttúrufræðistofnunar nr. 52.
18 Páll Einarsson 2008. Plate boundaries, rifts and transforms in Iceland. Jökull 58, bls. 35–58; Sigurður Þórarinsson, Kristján Sæmundsson
og R.S. Williams 1973. ERTS-1 Image of Vatnajökull: Analysis of glaciological, structural, and volcanic features. Jökull
23, bls. 7–17; Þorvaldur Þórðarson og Ármann Höskuldsson 2008. Postglacial volcanism in Iceland. Jökull 58, bls. 197–228.
19 Sveinn P. Jakobsson og Magnús Tumi Guðmundsson 2008. Subglacial and intraglacial volcanic formations in Iceland. Jökull 58,
bls. 179–228.
Hengifoss í Fljótsdal. Stafli af basalthraunum
með setlögum á milli.

Hvítbók ~ náttúruvernd | 40

sýslum en flest eru inni á hálendinu og sum hulin jökli. Mesta háhitasvæði landsins
er utan við rekbeltin og yfirleitt kennt við Torfajökul. Þar er jarðhitinn jafnframt
fjölbreyttastur, bæði hvað varðar útlit hvera og efnainnihald í gufu og vatni sem
gerir svæðið sennilega einstakt á heimsvísu. Á jaðarsvæðum rekbeltanna eru sums
staðar öflug vatnshverasvæði með sjóðandi kísilhverum og goshverum. Þetta á
einkum við um Hveravelli, Geysi og Hveragerði.
Utan rekbeltanna hefur yfirborð berggrunnsins einkum mótast af jökulrofi á
ísöld. Miklir jökulsorfnir U-laga dalir og firðir einkenna elstu hluta landsins, þ.e.
á Austfjörðum, Vestfjörðum og Tröllaskaga. Nær rekbeltunum er rofið minna og
landið jafnara. Þar eru heiðalönd sem að miklu leyti eru þakin seti sem ísaldarjökullinn
skildi eftir. Frá lokum ísaldar hefur mótun landsins ráðist af eldvirkni og
sprunguhreyfingum í rekbeltunum og utan þeirra af vatnsföllum og smærri jöklum
auk sjávarrofs, frostverkana og massaskriðs. Við jaðra jöklanna gefur að líta öll
helstu ummerki jökulrofs sem og ummerki jökulvatna. Sambærilegar myndanir
frá lokum ísaldar eru um allt land og í þeim er fólgin hörfunarsaga ísaldarjökulsins.
Jaðarsvæði núverandi jökla markast víðast af jökulgörðum sem sýna mestu
stærð þeirra á nútíma, en það hefur verið fyrir liðlega einni öld síðan. Vatnsföll
sem víða setja svip á landið eru flest enn í virkri mótun og mikið er um fossa og
flúðir í þeim. Á láglendi eru víða allmiklar dalfyllingar (setlög í dalbotnum). Jökulvötn
hafa myndað sanda og er Skeiðarársandur þeirra mestur. Strendur landsins
eru víðast mótaðar af öflugu sjávarrofi en í nágrenni jökulvatna hefur framburður
ánna yfirleitt haft yfirhöndina og myndar svartar sandstrendur. Malarhjallar sem
eru ummerki hærri sjávarstöðu við lok ísaldar eru víða um land í allt að 100 m
hæð. Frostverkanir eru mikilvirkur þáttur í mótun brattra fjalla sem að jafnaði eru
skriðuorpin.

41 | Hvítbók ~ náttúruvernd

Ástand og ógnir
Helstu ógnir sem steðja að merkum jarðminjum tengjast framkvæmdum af ýmsu
tagi ásamt tilheyrandi efnistöku. Að auki liggja jarðminjar allvíða undir skemmdum
vegna álags og ágengni sem tengist ferðamennsku og akstri utan vega. Í langflestum
tilvikum er um óafturkræf áhrif að ræða. Verklegar framkvæmdir hafa víða
skaðað almenna jarðfræðilega ásýnd landsins og á það einkum við um gosmyndanir
og setmyndanir frá ísaldarlokum.
Með tilkomu stórvirkra vinnuvéla um og eftir miðja tuttugustu öld hófst nýtt
tímabil rasks í íslenskri náttúru. Framkvæmdir urðu stærri í sniðum og ummerki
þeirra meiri. Nú er svo komið að flest eldvörp og hraun nærri byggð hafa orðið
fyrir svo miklum skemmdum að erfitt er að finna þar heilar eða heillegar gosminjar.
Hið sama gildir um forna sjávarhjalla frá ísaldarlokum. Vandinn hefur farið vaxandi
og eftir því sem gengið hefur á efnisnámur hefur verið leitað á ný mið, en oft án
fyrirhyggju. Þannig hefur lengi viðgengist mikil sóun jarðefna samfara óþarfa raski
á merkum og viðkvæmum jarðmyndunum. Ástæðuna má að einhverju leyti rekja
til þess að fyrirhuguð námasvæði hafa ekki verið flokkuð eftir efni, magni, aðgengi,
gæðum og verndargildi.
Mikil ásókn hefur verið í orkuvinnslu á háhitasvæðum. Stór hluti framkvæmdasvæða
orkufyrirtækjanna er þakinn hraunum auk þess sem jarðhitinn er að sjálfsögðu
ávallt í næsta nágrenni. Framkvæmdirnar hafa í för með sér mikið óafturkræft
rask vegna vegaslóða, lagna, borsvæða og mannvirkja. Leita þarf leiða til að
draga úr eða koma í veg fyrir slíkar skemmdir á verðmætum nútímahraunum og
háhitasvæðum. Með tilkomu skáborana sem ná allt að 1,5 km lárétt út frá holutoppi
ætti t.d. að vera óþarfi að bora í næsta nágrenni við verðmætar jarðmyndanir
á borð við Víti í Kröflu.
Ýmsum af fegurstu fossum landsins stendur nú ógn af virkjunarhugmyndum
þar sem ýmist skal jafna rennsli um fossana eða þurrka þá alveg. Nokkur jarðhitasvæði
hafa raskast af ágangi ferðamanna, t.d. Geysissvæðið í Haukadal, en þar
hefur aðbúnaður verið slæmur og umgengni óviðunandi um langt árabil. Einnig
má nefna að gjallgígurinn Grábrók í Norðurárdal er verulega laskaður af ágangi
ferðamanna og efnistöku. Akstur utan vega hefur lengi verið vandamál og í seinni
tíð hefur akstur vélhjóla á viðkvæmum svæðum færst í aukana. Dæmi um slíkar

Hvítbók ~ náttúruvernd | 42

skemmdir eru t.d. í Reykjanesfólkvangi
og Eldfelli í Vestmannaeyjum. Fornum
strandmyndunum frá ísaldarlokum hefur
mjög víða verið raskað með efnistöku og
vegagerð.

Æskilegar verndaraðgerðir
Skipulegt yfirlit um jarðminjar á Íslandi
er nauðsynlegur grundvöllur fyrir markvissa
verndun þeirra.20 Slíkt yfirlit hefur
ekki verið tekið saman en það er meðal
áhersluþátta umhverfisráðuneytisins fyrir
árin 2010–2013.21 Vinna við þennan þátt
náttúruverndar virðist hvað lengst komin
í Bretlandi en þar var slíkt yfirlit unnið á 40
árum.22
Verndun jarðminja hér á landi þarf að endurspegla allt róf og breytileika íslenskrar
jarðfræði og landmótunarfræði. Með því móti mætti varðveita skipulega
heildarmynd af jarðfræðilegum ferlum og fyrirbærum sem gæfu samfellt yfirlit
um jarðsögu landsins. Slíkt verkefni krefst vandaðs, faglegs undirbúnings og tekur
langan tíma. Móta þarf stefnu um verndun jarðminja og er mikilvægt að lög um
náttúruvernd taki mið af henni. Samhliða verkefninu er óhjákvæmilegt að standa
vörð um mikilvægar jarðminjar sem eru í mestri hættu á hverjum tíma.
Til að skipuleg verndun íslenskra jarðminja geti orðið að veruleika er æskilegt
að kannað verði hvernig þessum málum er fyrir komið í löggjöf annars staðar og
að skilgreindir verði þeir verndarflokkar sem nauðsynlegir kunna að teljast fyrir
íslenskar aðstæður, en verndarflokkar í gildandi lögum um náttúruvernd eru fyrst
og fremst sniðnir að verndun lífríkis.
Verndaraðgerðir vegna þeirra jarðminja sem eru í mestri hættu þurfa m.a. að
miða að eftirfarandi:
a. Styrkja þarf þær lagagreinar sem hafa að geyma ákvæði um verndun
jarðfræðilegra minja. Virkja þarf 37. gr. náttúruverndarlaga þannig að
tryggt sé að jarðminjar svo sem eldvörp og eldhraun og fossar, hverir og
aðrar heitar uppsprettur verði ekki skertar nema brýna nauðsyn beri til.
b. Flokka þarf möguleg námasvæði eftir efni, magni, aðgengi, gæðum og
verndargildi til að leggja grunn að forgangsröðun svæðanna og til að
koma í veg fyrir sóun verðmætra jarðefna.
c. Nauðsynlegt er að bæta og stýra aðgengi á viðkvæmum ferðamannastöðum.
d. Nauðsynlegt er að efla faglega þekkingu á jarðminjum og verndun
þeirra hjá skipulagsyfirvöldum, styrkja faglega umfjöllun opinberra umsagnaraðila
vegna jarðminja og veita faglegum umsögnum aukið vægi.
e. Efla þarf frjáls félagasamtök til þess að veita framkvæmdaraðilum virkt
aðhald.

Ekki er hér fjallað um verndaraðgerðir vega aksturs utnavega innskot Didda

20 Helgi Torfason og Ingvar Atli Sigurðsson 2002. Verndun jarðminja á Íslandi. Tillögur vegna náttúruverndaráætlunar. NÍ02 – 019.
21 Velferð til framtíðar. Sjálfbær þróun í íslensku samfélagi. Áherslur 2010–2013. Umhverfisráðuneytið 2010.
22 Ellis, N.V., D.Q. Bowen, S. Campell, J.L. Knill, A.P. McKirdy, C.D. Prosser, M.A. Vincent & R.C.L. Wilson 1996. An Introduction to the
Geological Conservation Review. Joint Nature Conservation Comittee.
44 | Hvítbók ~ náttúruvernd

3.5 Landslag og víðerni
3.5.1 Landslag
Einkenni
Eins og allt yfirborð jarðar er íslenskt landslag
mótað af náttúruöflum sem á löngum
tíma ýmist hlaða upp og auka mishæðir,
eða brjóta niður og jafna út. Hér á landi
bætast við tvö öfl sem aðeins eru virk
sums staðar á jörðinni og fara sjaldan saman,
jöklar og eldvirkni. Samspil íss og elds
hefur myndað stórkostleg landslagsform,
t.d. hamfarahlaupsgljúfur og einhverja
víðáttumestu virku jökulsanda jarðar. Lífríki
og gróður endurspegla hnattstöðu

144 Hafið. Stefna íslenskra stjórnvalda. Umhverfisráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti og utanríkisráðuneyti 2004. Friðun viðkvæmra hafsvæða
við Ísland. Sjávarútvegsráðuneytið 2005.

Hvítbók ~ náttúruvernd | 78

landsins og einangrun en einnig bein og óbein áhrif mannsins. Í sameiningu
mynda allir þessir þættir landslag sem er í senn fjölbreytt og óvenjulegt. Sumt
íslenskt landslag á sér óvíða og jafnvel hvergi hliðstæðu annars staðar á jörðinni.
Elstu hlutar landsins, Vestfirðir, Austfirðir og Miðnorðurland, eru mótaðir af
ísaldarjöklum sem grófu djúpa firði og dali niður í forna hásléttu. Láglendi Suðurlands,
sem nú er mesta landbúnaðarhérað landsins, hlóðst upp við framburð
jökulfljóta undir lok síðasta jökulskeiðs og reis úr sjó snemma á nútíma. Eldvirka
beltið sem gengur gegnum miðju landsins einkennist af virkum og kulnuðum
eldfjöllum. Langar raðir samhliða móbergshryggja eru áberandi landslagsform á
Reykjanesskaga, við Langasjó, í Krepputungu og víðar norðan Vatnajökuls. Slíkt
hryggjalandslag virðist ekki að finna utan Íslands. Nútímahraun þekja stór svæði
bæði á hálendi og láglendi. Í mildu og röku loftslagi á Suðurlandi klæðir hraungambri
þessi hraun og gefur þeim sérkennilegan lit og áferð. Á eldvirka beltinu
inn til landsins er samfelldur gróður yfirleitt bundinn við einstakar vinjar í lægðum
og landið er dökkt ásýndum, þurrt, og einkennist af óvenjulegum formum og
stórgerðu mynstri. Á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum frá Vatnajökli og til sjávar í
Öxarfirði er talið að sé einstaklega fjölbreytt eldfjallalandslag með verndargildi á
heimsvísu.145 Háhitasvæðin eru öll á eldvirka beltinu og þau hafa mikla sjónræna
sérstöðu vegna litauðgi og fjölbreytilegra forma. Um tíu prósent landsins eru hulin
jökli og nábýli manna og jökla hefur hugsanlega verið nánara á Íslandi, fyrst og
fremst í Skaftafellssýslum, en annars staðar í heiminum ef frá eru taldar byggðir
Inúíta á Grænlandi. Við suðurhlíðar Vatnajökuls er fjölbreytt land með miklum andstæðum
þar sem saman raðast hvít jökulbreiða og skriðjöklar, jökulár á breiðum
svörtum söndum að opnu úthafi, en einnig græn og gróskumikil láglendisræma.
Í heild má segja að íslenskt landslag sé nátengt jarðfræðilegum fyrirbærum og
ferlum, ólíkt landslagi í Evrópu þar sem litir, mynstur, form og línur í landi endurspegla
fyrst og fremst gróðurfar og landnýtingu.
Ólíkt öðrum þáttum íslenskrar náttúru hefur rannsóknum á landslagi verið lítið

145 Þjóðgarður norðan Vatnajökuls. Skýrsla nefndar um stofnun þjóðgarðs eða verndarsvæðis norðan Vatnajökuls. Umhverfisráðuneytið
2004.

79 | Hvítbók ~ náttúruvernd

sinnt fyrr en alveg nýlega. Í Íslenska landslagsverkefninu146
var landslag greint í ellefu
flokka eftir sjónrænum eiginleikum,
meðal annars í firði, djúpa og gróna dali,
vel gróið láglendi og heiðar, sendnar og öldóttar
auðnir og hálfgróin, grýtt og þurr öræfi.
Landfræðileg dreifing flokkanna sýnir
fylgni við jarðsögulegan aldur, eldvirkni og
hæð yfir sjó. Sumar landslagsgerðir koma
fyrir í mörgum „endurtekningum“, m.a.
jökulsorfnir firðir og dalir og þær eru jafnframt
dæmi um landslagsgerðir sem eiga
sér þekkta samvörun erlendis, t.d. í Noregi.
Sjónræn fjölbreytni (metin sem fjölbreytni
forma, lína, lita og mynsturs) er almennt
meiri á lítt grónum svæðum inn til landsins
en á grónu láglendi. Einstaka svæði hafa mikla sérstöðu og flokkast ein og sér,
t.d. Askja.147 Háhitasvæði með mikla ummyndun á yfirborði hafa verulega sjónræna
sérstöðu og einkennast af óvenjulegri litauðgi og mikilli fjölbreytni í mynstri
og formum. Fjölbreyttustu og litskrúðugustu háhitasvæði landsins eru Torfajökulssvæðið
og Kerlingarfjöll. Greining á því landslagi sem ætla má að Íslendingum
þyki mest til um (þ.e. svæði sem hafa verið friðlýst, eru á Náttúruminjaskrá eða
Náttúruverndaráætlun vegna landslags)
leiðir í ljós að slíkar náttúruperlur einkennast
umfram allt af sjónrænni fjölbreytni og
vatn er þar áberandi og tekur á sig margar
birtingarmyndir.148
Ástand og þróun
Frá landnámi hefur ásýnd landsins hugsanlega
breyst mest á tveimur tímabilum.
Hið fyrra var á fyrstu öldum Íslandsbyggðar
þegar skógi og kjarri var eytt og landið
varð að mestu skóglaust (þótt það kunni
að hafa gerst á nokkuð mismunandi tíma
á ólíkum stöðum á landinu). Síðari breytingin
er framræsla votlendis frá miðri 20.
öld. Það má ef til vill til sanns vegar færa
að framræsluskurðir séu, ásamt gaddavírsgirðingum,
helsta birtingarmynd íslensks búsetulandslags. Talsvert af framræstu
votlendi hefur ekki verið tekið til frekari ræktunar en enn sem komið er hefur
aðeins verið reynt að endurheimta mjög lítinn hluta slíks lands. Nú, í byrjun 21.
aldar, gæti verið að hefjast þriðja tímabil ásýndarbreytinga í íslensku landslagi
með útbreiðslu nýrra plöntutegunda, einkum barrtrjáa og lúpínu. Víðáttumestu

146 Þóra Ellen Þórhallsdóttir, Þorvarður Árnason, Hlynur Bárðarson og Karen Pálsdóttir: Íslenskt landslag. Sjónræn einkenni, flokkun og
mat á fjölbreytni. Háskóli Íslands 2010.
147 Karen Pálsdóttir 2009. Scenic natural landscapes in Iceland: An analysis of their visual characteristics and relationship to other
Icelandic landscapes. Meistararitgerð í umhverfis- og auðlindafræði við Háskóla Íslands.
148 Þóra Ellen Þórhallsdóttir, Þorvarður Árnason, Hlynur Bárðarson og Karen Pálsdóttir: Íslenskt landslag. Sjónræn einkenni, flokkun og
mat á fjölbreytni. Háskóli Íslands 2010.

79 | Hvítbók ~ náttúruvernd

.
sjónrænu inngrip í íslenskt landslag á
síðastliðnum áratugum hafa líklega falist
í mannvirkjagerð tengdri orkunýtingu
en henni fylgja m.a. uppbyggðir vegir,
stór miðlunarlón, skurðir, stíflur og langar
raflínur, oft á lítt snortnu landi. Af um 19
háhitasvæðum utan jökla hefur helmingi
verið raskað vegna orkunýtingar149 með
uppbyggðum vegum, námum, affallslónum,
borplönum, pípum og raflínum
og sums staðar gróðurskemmdum vegna
loftmengunar.
Alaskalúpína er dæmi um ágenga
tegund sem hefur haft veruleg áhrif á lit,
mynstur og áferð í landi, en litur hennar
stingur í stúf við innlendan gróður og
hún verður oftast ríkjandi eða einráð þar sem hún kemur sér fyrir. Uppgræðsla
með lúpínu og grastegundum hefur breytt söndum Suðurlands sums staðar,
t.d. Sólheimasandi og Mýrdalssandi. Skipulögð sumarbústaðabyggð felur í sér
miklar breytingar á ásýnd lands með byggingum, vegum og trjárækt. Af öðrum
athöfnum mannsins sem hafa sjónræn áhrif á landslag má nefna námuvinnslu
en óskipulögð umgengni og ófrágengnar námur spilla sums staðar ásýnd lands.
Akstur utan vega er víða vandamál, einkum í óbyggðum og hefur sums staðar
skilið eftir sig ummerki sem líklega verða sýnileg í landi svo áratugum skiptir. Í
heild má þó segja (sbr. umfjöllun um landnýtingu að ofan), að stór hluti Íslands
hafi náttúrulegt yfirbragð.
Gróðurbreytingar fela jafnframt í sér breytingu á landslagi þar sem litir, mynstur
og áferð verða öðruvísi. Breytingar á landnotkun, t.d. ef jaðarbyggðir leggjast í eyði
og búfjárbeit afléttir, haldast því í hendur við breytingar á ásýnd lands. Verði áframhald
á uppbyggingu orkufrekrar stóriðju með tilheyrandi virkjunarframkvæmdum
mun það hafa í för með sér víðtæk áhrif á landslag, meðal annars þar sem raflínur
eru lagðar á nú lítt snortnu landi. Þá bendir allt til þess að á næstu áratugum
muni birtast talsvert land við hörfandi jökla, e.t.v. allt að 4.000 km2 á þessari öld.
Breytingar á landslagi við sunnanverðan Vatnajökul verða líklega verulegar en
rannsóknir benda til þess að lífverur nemi land mjög fljótlega eftir að land verður
jökullaust og þar má búast við hraðri gróðurframvindu.
Æskilegar verndaraðgerðir
Landslag er nefnt sem forsenda friðunar á mörgum friðlýstum svæðum og svæðum
á Náttúruminjaskrá150 en það mat hefur hingað til ekki byggst á skipulögðum
rannsóknum eða gagnagrunni. Mörg slík friðlýst svæði eru í raun of lítil og ná
ekki yfir viðkomandi landslagsheild. Má sem dæmi nefna friðlandið í Þjórsárverum
(sem hvorki nær yfir landslagsheild né allt vistkerfi veranna) og Friðland að
fjallabaki (sem ekki nær yfir allt Torfajökulssvæðið). Náttúrulegar landslagsheildir
á Íslandi, sem gjarnan endurspegla ferli tengd landreki og eldvirkni, eru oft mjög

149 Stefán Arnórsson 2011. Jarðhiti á Íslandi. Eðli auðlindar og ending. Verklag við undirbúning að vinnslu. Umhverfisáhrif af nýtingu.
Verkefnisstjórn rammaáætlunar um vernd og nýtingu náttúrusvæða með áherslu á vatnsafl og jarðhita.
150 Karen Pálsdóttir 2009. Scenic natural landscapes in Iceland: An analysis of their visual charateristics and relationship to other
Icelandic landscapes. Meistararitgerð í umhverfis- og auðlindafræði við Háskóla Íslands.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 81

stórar151 og verndun verður að taka mið af því í miklu ríkari mæli en hingað til
hefur verið gert.
Rannsóknir á íslensku landslagi sem og verndun þess er stutt á veg komin og
skipulagðar verndaraðgerðir þyrftu að byggja á tvenns konar rannsóknum. Annars
vegar þarf að ljúka vinnu þeirri sem hófst með Íslenska landslagsverkefninu svo fá
megi heildaryfirlit um sjónræn einkenni, sérstöðu og flokkun landslags á landinu
öllu. Í öðru lagi þarf að leggja mat á hin óhlutbundnu verðmæti sem í íslensku
landslagi felast, fagurfræðilegt, upplifunar- og tilfinningalegt gildi þess. Slík rannsókn
ætti helst að taka bæði til Íslendinga og þeirra fjölmörgu ferðamanna sem til
landsins koma gagngert til að upplifa íslenska náttúru.
Það má hugsa sér að við skipulagt val á svæðum til verndunar verði lagðar
a.m.k. þrjár ólíkar forsendur til grundvallar: 1) Svæði sem talin eru sérlega verðmæt
vegna sjónræns og/eða fagurfræðilegs gildis. Rannsóknir152 hafa sýnt að það sem
einkennir íslenskar náttúruperlur öðru framar er fjölbreytni í sjónrænum þáttum
og því má ætla að í þennan flokk falli einkum land þar sem þessir þættir fara
saman. 2) Landslag sem talið er fágætt, á Íslandi eða jafnvel á heimsvísu. Askja er
e.t.v. dæmi um slíkt svæði153 og einnig mætti nefna móbergshryggjalandslag s.s.
við Langasjó og litauðug háhitasvæði (sem raunar gætu fallið í alla þrjá flokkana).
3) Landslag með óvenjulegt eða sérlega hátt upplifunargildi. Í þennan flokk gætu
fallið svæði sem ekki eru fjölbreytt, og eru raunar stundum mjög einsleit, en orka
sterkt á þann sem um það fer. Þeir sem mikið hafa ferðast um Ísland telja auðnir
miðhálendisins búa yfir mjög verðmætu landslagi en ungum háskólastúdentum,
sem lítið hafa ferðast, finnst það vera mun minna virði.154 Margt í hrikalegri og
framandi náttúru Íslands, einkum á hinu virka gosbelti, háhitasvæðum og við jökla,
gæti fallið í þennan flokk.

3.5.2 Óbyggð víðerni
Einkenni
Þá hugmynd að land sem ekki ber umsvifum mannsins vitni sé verðmætt og
verndar virði má rekja a.m.k. aftur til loka 19. aldar (til stofnunar Sierra Club í Bandaríkjunum).
Slík svæði njóta nú sérstakrar verndar í mörgum löndum en skilgreining
á víðernum og á því hvers konar inngrip leyfist innan þeirra eru nokkuð breytileg
á milli landa. Í elstu löggjöfinni, sem sett var í Bandaríkjunum árið 1964,155 kemur
m.a. fram að víðerni (wilderness) séu land sem fyrst og fremst virðist mótað af
náttúrulegum öflum og þar sem athafnir mannsins séu lítt sýnilegar.156 Víðerni séu
án varanlegra mannvirkja, og þar megi njóta kyrrðar og útivistar með óbrotnum
hætti. Markmið bandarísku laganna er að vernda svæðin til útiveru og vegna
vísindalegs, sögulegs, fagurfræðilegs og fræðslugildis þeirra. Í Noregi157 er talað
um „inngrepsfrie naturområder“ og er þeim skipt í þrjú belti: 1–3 km í loftlínu frá
stærri mannvirkjum („tyngre tekniske inngrep“), 3–5 km og >5 km ( „villmarkspre-

151 Þóra Ellen Þórhallsdóttir, Þorvarður Árnason, Hlynur Bárðarson og Karen Pálsdóttir: Íslenskt landslag. Sjónræn einkenni, flokkun og
mat á fjölbreytni. Háskóli Íslands 2010.
152 Karen Pálsdóttir 2009. Scenic natural landscapes in Iceland: An analysis of their visual charateristics and relationship to other
Icelandic landscapes. Meistararitgerð í umhverfis- og auðlindafræði við Háskóla Íslands.
153 Sama heimild.
154 Rut Kristinsdóttir 2004. Landið er fagurt og frítt. Mat á íslensku landslagi og fegurð þess. MS-ritgerð í umhverfisfræði. Háskóli Íslands.
155 http://www.wilderness.net/index.cfm?fus … c=legisAct
156 „[…] generally appears to have been affected primarily by the forces of nature, with the imprint of man‘s work substantially
unnoticeable“.
157 http://www.dirnat.no/inon/rettigheter/

82 | Hvítbók ~ náttúruvernd

gede områder“). Til mannvirkja sem ekki samrýmast víðernisupplifun teljast m.a.
opinberir vegir og járnbrautir, háspennulínur 33 kV eða stærri, steinnámur, skurðir
og miðlunarlón. Vatnsmiðlun (þar sem rennsli er seinkað eða því flýtt, t.d. með
miðlunarlóni) telst líka til meiri háttar inngripa og þar er vatnasviðið flokkað sem
raskað alveg til sjávar. Í tillögum starfshópsins sem vann þá skilgreiningu á víðernum
sem náttúruverndarlög nr. 44/1999 byggja á, kemur fram að rústir og fornminjar,
þar sem mjög lítil ummerki eru um mannvist, þurfa ekki að koma í veg fyrir
að svæði sé skilgreint sem víðerni. Sama gildir um gangnamannakofa og sæluhús.
Akstur skuli hins vegar takmarka eins og frekast er kostur. Að öðru leyti vildi
starfshópurinn takmarka víðerni við óbyggt land þar sem maðurinn hefur ekki
bein áhrif á ásýnd lands eða lífríki, dreifing lífvera er óháð athöfnum mannsins og
mannvirkjum og umferð er haldið í lágmarki.
Í gildandi náttúruverndarlögum eru ósnortin víðerni skilgreind sem svæði þar
sem ekki gætir beinna ummerkja mannsins og náttúran fær að þróast án álags
vegna mannlegra umsvifa, er í a.m.k. 5 km fjarlægð frá mannvirkjum og öðrum
tæknilegum ummerkjum, s.s. raflínum, orkuverum, miðlunarlónum og þjóðvegum,
er a.m.k. 25 km² að stærð eða þannig að hægt sé að njóta þar einveru og náttúrunnar
án truflunar af mannvirkjum eða umferð vélknúinna farartækja á jörðu.
Íslenska orðavalið er að sumu leyti óheppilegt og felur í raun í sér miklu strangari
skilgreiningu á víðernum en viðtekið er annars staðar. Í löggjöf annarra landa er
fyrst og fremst miðað við sýnileg ummerki um umsvif mannsins, t.d. byggingar,
miðlunarlón, flugvelli og raflínur, en ekki gerð sú krafa að landið sé raunverulega
ósnortið af umsvifum mannsins. Það er til dæmis ekki hægt með núverandi þekkingu
að flokka miðhálendi Íslands í náttúrulegar auðnir og land sem blásið hefur
upp eftir landnám af mörgum samverkandi ástæðum, meðal annars fyrir óbein
áhrif mannsins. Nær væri því að tala um óbyggð víðerni fremur en ósnortin.
Miðhálendi Íslands er líklega stærsta svæðið sem eftir er í Evrópu (utan Svalbarða)
sem aldrei hefur verið numið af mönnum. Stór hluti þess hefur náttúrulegt
yfirbragð með fáum og dreifðum mannvirkjum en vegslóðar eru víða. Gróðurfarssaga
miðhálendisins er enn lítt þekkt og ekki vitað með neinni sæmilegri vissu

Hvítbók ~ náttúruvernd | 83

hvar mörk samfellds gróðurs inn til landsins lágu við landnám.158 Þó er ólíklegt að
land ofan við 700 m hæð hafi borið mikinn samfelldan gróður. Utan gosbeltisins
teygir gróður sig víða samfellt frá láglendi og langt inn á hálendi og þar verða
víðáttumiklar, grónar heiðar. Um miðbik landsins, á hinu virka gosbelti, sleppir
samfelldum gróðri oft að mestu við hálendisbrúnina og ofan hennar taka við lítt
grónar auðnir með einangruðum gróðurvinjum sem oftast liggja í lægðum í landinu
og þar sem vatnsstaða er há og stöðug. Landslag er víða afar sérstakt á þessu
landi. Víðsýni er mikið og bæði litir og form oft óvenjuleg. Sum þessara svæða eiga
sér hugsanlega hvergi hliðstæðu annars staðar á jörðinni. Miðhálendi Íslands er
lítið að stærð miðað við hinar miklu óbyggðu víðáttur Alaska og norður Kanada
og hér er ekki hægt að fylgjast með stórum villtum rándýrum eða fjölbreyttum
og stórum stofnum grasbíta (nema þá hreindýrum á Austurlandi en þau teljast
ekki til innlendrar fánu landsins). Sérstaða íslenskra víðerna felst fyrst og fremst
í fjölbreyttu og óvenjulegu landslagi og á miðhálendinu einnig í miklu víðsýni.
Ástand og þróun
Á síðustu áratugum eru það fyrst og fremst framkvæmdir tengdar orkunýtingu
sem höggvið hafa stór skörð í íslensk víðerni. Áhrifasvæði Kárahnjúkavirkjunar
var t.d. talið um 2.900 km² eða tæplega 3% landsins í matsskýrslu159 og tæpur
þriðjungur þess á lítt snortnum víðernum norðan Vatnajökuls. Virkjunar- og veituframkvæmdir
hafa umbylt landslagi austan Þjórsár frá byggð og næstum inn að
miðju landsins. Á Norðurlandi eru lón og veituskurðir á vatnasviði Blöndu og rannsóknaboranir
hafa valdið miklu raski á lítt snortnu landi við Þeistareyki norðan
Mývatns. Allar stærri vatnsaflsvirkjanir á Íslandi byggja á virkjun jökulvatns með
miðlunarlónum sem oftast eru staðsett ofan hálendisbrúnarinnar og meðfylgjandi
skurðum og stíflum. Nánast ógerningur er að fela slík mannvirki og raflínur
þeim tengdar í opnu landslagi hálendisins og form þeirra og línur stinga í stúf við
náttúruleg landslagsform. Virkjun jarðhita fylgja borplön, uppbyggðir vegir, oft

158 Sjá þó t.d. Steindór Steindórsson 1994. Gróðurbreyting frá landnámi. Í: Gróður, jarðvegur og saga. Rit Landverndar 10 (ritstj.
Hreggviður Norðdahl). Landvernd, bls. 11–51.
159 Kárahnjúkavirkjun allt að 750 MW. Mat á umhverfisáhrifum. Landsvirkjun 2001, sjá bls. 23.

84 | Hvítbók ~ náttúruvernd

námur, affallslón, raflínur, pípur og hávaði. Orkunýting samrýmist því illa eða alls
ekki þeirri upplifun sem sóst er eftir í víðernum.
Önnur ógn við íslensk víðerni er akstur, fyrst og fremst ferðamanna, utan vega
sem nú þegar hefur skilið eftir sig óskipulegt kraðak bílfara og slóða mjög víða á
miðhálendinu. Á síðustu árum hefur svo akstur torfæruökutækja bæst við. Sjónræn
áhrif bílslóða eru mismikil, og fara m.a. eftir því hvernig þeir liggja í landinu, á
hvaða undirlagi þeir eru og hversu oft þeir hafa verið eknir.
Einkaskálar, ýmist læstir eða opnir, hafa á síðustu áratugum verið reistir víða
í óbyggðum, sumir innan friðlýstra svæða. Ferðamannastraumur hefur aukist
mikið á síðustu árum og sumir vinsælir ferðamannastaðir eru nú taldir nálægt
þolmörkum.
Æskilegar verndaraðgerðir
Ósnortin víðerni eru skilgreind í núgildandi náttúruverndarlögum en engin
ákvæði eru um verndun þeirra og ekkert svæði á Íslandi er nú friðlýst sem víðerni,
þ.e. samsvarandi flokki Ib Wilderness area160 í hinni alþjóðlegu flokkun IUCN fyrir
friðlýst svæði. Lengi hefur verið reynt að sporna við akstri utan vega og ákvæði þar
að lútandi hafa t.d. verið í náttúruverndarlögum í 40 ár. Margar stofnanir og samtök
hafa vakið athygli á þeim spjöllum sem slíkur akstur veldur.161 Viðhorfsbreyting
hefur þó látið á sér standa og ljóst að ef vernda á stór óbyggð svæði sem víðerni,
þ.e. sem mest án sýnilegra mannvirkja og hávaða frá vélknúinni umferð, þarf að
vinna markvissar að því en hingað til.

160 http://www.iucn.org/about/work/programm … ategories/
161 Ávallt á vegi. Aðgerðaáætlun til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs. Umhverfisráðuneytið 2010; Sjá og t.d. vef
Umhverfisstofnunar: http://www.ust.is/einstaklingar/nattura … utan-vega/ og Vegagerðarinnar: http://www.vegagerdin.
is/upplysingar-og-utgafa/frettir/nr/2148.

Hvítbók ~ náttúruvernd | 85

Seinni hluti

10. Markmið og gildissvið
10.1 Markmiðsákvæði náttúruverndarlaga
10.1.1 Náttúruverndarlög nr. 44/1999
Markmið náttúruverndarlaga nr. 44/1999 er þríþætt eins og fram kemur í 1. gr.
laganna:
Tilgangur þessara laga er að stuðla að samskiptum manns og umhverfis
þannig að hvorki spillist líf eða land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft.
Lögin eiga að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum,
en verndun þess sem þar er sérstætt eða sögulegt.
Lögin eiga að auðvelda umgengni og kynni þjóðarinnar af náttúru landsins
og menningarminjum og stuðla að vernd og nýtingu auðlinda á grundvelli
sjálfbærrar þróunar.
Í 1. mgr. er fjallað um samskipti manns og umhverfis og það stefnumið að
athafnir mannsins valdi ekki skemmdum á náttúrunni. Þessi liður lýtur að því að
haga umsvifum og starfsemi manna þannig að hún valdi sem minnstu tjóni á
náttúrunni. Í þessu felst bæði virðing fyrir náttúrunni og umhyggja fyrir umhverfi
mannsins.
Ákvæði 2. mgr. felur í sér tvö atriði. Annars vegar náttúruvernd á forsendum
náttúrunnar sjálfrar, þ.e. að draga úr áhrifum mannsins eins og kostur er svo tryggt
sé að náttúran fái að þróast samkvæmt eigin lögmálum. Hins vegar lýtur ákvæðið
að beinni stjórn náttúruverndar, þ.e. að markvisst sé unnið að því að vernda þá
þætti náttúrunnar sem sérstakt gildi hafa vegna sérstöðu eða sögulegrar skírskotunar .
Hér liggur til grundvallar vitneskjan um mikilvægi lífríkisins og náttúrulegra
þróunarferla en einnig áhersla á menningarlega skyldu.
Í 3. mgr. er einnig fjallað um tvö atriði. Það fyrra varðar hina félagslegu hlið
náttúruverndar sem beinist að hlutverki náttúrunnar sem uppsprettu upplifunar,
fræðslu og vellíðunar. Hið síðara lýtur að þýðingu náttúruauðlinda fyrir samfélagið.
Það varðar nytjagildi náttúrunnar en jafnframt er lögð áhersla á að ekki sé dregið
úr endursköpunarmætti hennar.
156 | Hvítbók ~ náttúruvernd
10.1.2 Markmiðsákvæði norrænna náttúruverndarlaga
Í samræmi við heiti norsku laganna225 er lögð áhersla á vernd fjölbreytni náttúrunnar,
bæði líffræðilegrar fjölbreytni og fjölbreytni landslags og jarðmyndana,
sem og vernd vistfræðilegra ferla. Lögð er áhersla á sjálfbæra nýtingu og mikilvægi
náttúrunnar fyrir starfsemi, menningu, heilsu og velsæld mannsins bæði nú
og í framtíðinni:
Lovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske
mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og
vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og
trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur.
Samkvæmt markmiðsákvæði 1. gr. dönsku náttúruverndarlaganna226 miða
lögin að því að vernda náttúru landsins og umhverfi svo samfélagið megi þróast
á sjálfbæran hátt, lífsskilyrði mannsins séu virt og lífríki verndað. Þetta markmið er
svo nánar útfært í þremur liðum 2. mgr. greinarinnar en þeir lúta að náttúruvernd
á fjölþættum grunni, aðgerðum til að bæta ástand náttúrunnar og almannarétti
og útivist:
Loven skal medvirke til at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen
kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår
og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.
Loven tilsigter særligt
1) at beskytte naturen med dens bestand af vilde dyr og planter samt deres
levesteder og de landskabelige, kulturhistoriske, naturvidenskabelige og
undervisningsmæssige værdier,
2) at forbedre, genoprette eller tilvejebringe områder, der er af betydning for
vilde dyr og planter og for landskabelige og kulturhistoriske interesser, og

225 Lov om forvaltning av naturens mangfold nr. 100/2009.
226 Sjá Bekendtgørelse af lov om naturbeskyttelse nr. 933/2009.
Tvö friðlönd á Seltjarnarnesi, Bakkatjörn
og Grótta.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 156

3) at give befolkningen adgang til at færdes og opholde sig i naturen samt
forbedre mulighederne for friluftslivet.
Der skal ved lovens administration lægges vægt på den betydning, som et
areal på grund af sin beliggenhed kan have for almenheden.
Í 1. gr. finnsku náttúruverndarlaganna227 eru talin upp fimm meginmarkmið
laganna. Þau eru að vernda líffræðilega fjölbreytni, varðveita fegurð náttúru og
gildi landslags, stuðla að sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda og náttúrulegs umhverfis,
auka vitund og almennan áhuga á náttúrunni og auðvelda rannsóknir:
Syftet med denna lag är att
1) bevara naturens mångfald,
2) vårda naturens skönhet och landskapets värde,
3) stöda hållbart nyttjande av naturtillgångarna och av naturmiljön,
4) öka kännedomen om och intresset för naturen, samt
5) främja naturforskningen.

10.3 Niðurstaða nefndarinnar um markmið og
gildissvið
Nefndin telur ekki ástæðu til að gera veigamiklar breytingar á markmiðsákvæði
náttúruverndarlaga. Því hefur lítið verið breytt frá náttúruverndarlögum nr.
47/1971 og að mati nefndarinnar endurspeglar það ágætlega fjölþætt markmið
náttúruverndar. Þó leggur nefndin áherslu á að orðalagi 1. mgr. verði breytt til
upprunalegs horfs þannig að þar sé fjallað um samskipti manns og náttúru. Um
hugtökin náttúra og umhverfi er fjallað í kafla 11.1 hér á eftir. Einnig álítur nefndin
að styrkja beri stöðu almannaréttar í náttúruverndarlögum með því að kveða
skýrar á um hann í markmiðsákvæði laganna.
Umfjöllunin hér að framan um afmörkun gildissviðs náttúruverndarlaga gagnvart
öðrum lögum sem fjalla um vernd lífríkis hafsins leiðir í ljós að hún er ekki alls
kostar skýr. Telur nefndin nauðsynlegt að huga sérstaklega að þessu í nýjum lögum
þannig að þessi verndarþáttur náttúruverndarlaga sé styrktur. Nefndin leggur
ekki til breytingar á afmörkun gildissviðs náttúruverndarlaga gagnvart lögum um
vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum eða lax- og silungsveiðilögum.
Þó skal bent á að nú stendur yfir endurskoðun fyrrnefndu laganna og
er nauðsynlegt að gæta að samræmi milli nýrra lagabálka bæði að því er varðar
gildissvið og efnisreglur.
Samspil náttúruverndarlaga annars vegar og landgræðslulaga og skógræktarlaga
hins vegar er sérstakt athugunarefni. Sú aðgreining efnisþátta sem þar er á
ferðinni stafar af því að málefni landgræðslu og skógræktar heyrðu áður undir
annað ráðuneyti. Bæði landgræðslulög og skógræktarlög eru nú til endurskoðunar
hjá umhverfisráðuneytinu. Telur nefndin fulla ástæðu til að huga að því að
sameina þau náttúruverndarlögum. Í kafla 21.5 í hvítbókinni er einnig vikið að
hugmyndum um breytingu stofnanaskipulags að því er þessa málaflokka varðar.

i náttúruverndarlaga hefur yfirskriftina landslagsvernd. Kaflinn hefur þó
ekki að geyma skýr eða ítarleg ákvæði um slíka vernd og hugtakið landslag er
ekki skilgreint í lögunum. Landslagið hefur nokkra sérstöðu sem viðfang náttúruverndar
því upplifun af landslagi er meira bundin persónulegu, huglægu mati
en flestir aðrir þættir náttúrunnar.265 Í kafla 3.5.1 í hvítbókinni er fjallað um íslenskt
landslag og er þar sagt frá Íslenska landslagsverkefninu sem m.a. laut að greiningu
og flokkun landslags. Á síðasta ári kom út viðamikil skýrsla með niðurstöðum verkefnisins.
266 Fyrsti kafli hennar fjallar um landslagshugtakið. Þar er m.a. bent á að
hugtakið eigi margt sameiginlegt með hugtökunum náttúra og umhverfi en skeri
sig samt frá þeim, ekki síst vegna hins sterka persónubundna mats í upplifun,
og þar með skilningi og skilgreiningu, á landslagi. Í kaflanum er sagt frá tillögum
starfshóps á vegum Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar frá árinu 2004 að
skilgreiningum á nokkrum lykilhugtökum sem varða landslag, en þær eru eftirfarandi:
267
Landslag er svæði sem fólk skynjar að hafi ákveðin einkenni sem eru tilkomin
vegna virkni eða samspils náttúrulegra og/eða mannlegra þátta.
Landslagsheild er landslag sem fólk upplifir að sé afmarkað af náttúrulegum (t.d.
fjallahringur, fjörður) og/eða menningarlegum þáttum.
Landslagsvernd er aðgerð til að varðveita og viðhalda einkennum landslags.
Verndunin er viðurkennd vegna menningarlegs gildis og/eða náttúruverndargildis.
Þegar fjallað er um ásýnd umhverfis, svipmót lands eða heildarsvipmót lands
er átt við form, útlínur, mynstur eða þá áferð sem landslag hefur ásamt þeim
fagurfræðilegu eða menningarlegu áhrifum sem fólk upplifir við að horfa á tiltekið
landslag.
Landslagsgerð er landslag sem hefur svipuð einkenni svo sem form, útlínur,
mynstur, áferð eða þess háttar og/eða svipuð einkenni vegna menningarlegra
þátta. Landslagsgerð er ekki háð landfræðilegri staðsetningu.
[Landslagsflokkun:] Sú aðgerð að flokka landslag eftir landslagsgerðum sem
hafa auðkennanleg einkenni. Í minnisblaðinu kemur fram að ofangreind skilgreining
á hugtakinu „landslag“ byggi á skilgreiningu Evrópska landslagssáttmálans.
Starfshópurinn lagði jafnframt til að hugtakið landslag yrði skilgreint í náttúruverndarlögum,
lögum um mat á umhverfisáhrifum og skipulags- og byggingarlögum.
Eins og fram kemur í töflunni hér að ofan hefur hugtakið verið skýrt
í nýjum skipulagslögum. Sú skilgreining er hins vegar afar víð og því illa nothæf.
Skilgreining starfshópsins er hins vegar þýðing á skýringu evrópska landslagssáttmálans
og er það mat nefndarinnar að hún sé mun betri og nákvæmari en hin
opinbera þýðing (sjá töfluna hér að ofan). Leggur nefndin til að hún verði lögð til
grundvallar í nýjum lögum.
265 Sjá nánar um þetta í kafla 13 um mat á verndargildi og verndarþörf.
266 Þóra Ellen Þórhallsdóttir, Þorvarður Árnason, Hlynur Bárðarson og Karen Pálsdóttir: Íslenskt landslag. Sjónræn einkenni, flokkun og
mat á fjölbreytni. Háskóli Íslands 2010.
267 Sama heimild, bls. 22.
173 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Hugtak Lagagrein Skilgreining
Ósnortið
víðerni
Náttúruverndarlög,
3. gr.
Landsvæði sem er a.m.k. 25 km2 að stærð eða þannig að
hægt sé að njóta þar einveru og náttúrunnar án truflunar af
mannvirkjum eða umferð vélknúinna farartækja á jörðu, er í
a.m.k. 5 km fjarlægð frá mannvirkjum og öðrum tæknilegum
ummerkjum, svo sem raflínum, orkuverum, miðlunarlónum og
þjóðvegum, og þar sem ekki gætir beinna ummerkja mannsins
og náttúran fær að þróast án álags af mannlegum umsvifum
.
Framangreind skilgreining náttúruverndarlaga á hugtakinu ósnortið víðerni var
niðurstaða starfshóps sem settur var á laggirnar í kjölfar þess að Alþingi samþykkti
árið 1997 þingsályktun um varðveislu ósnortinna víðerna og fól umhverfisráðherra
að móta um það stefnu. Í greinargerð starfshópsins kemur fram að rústir
og fornminjar, þar sem mjög lítil ummerki eru um mannvist, þurfi ekki að koma í
veg fyrir að svæði sé skilgreint sem víðerni. Sama gildi um gangnamannakofa og
sæluhús. Akstur skuli hins vegar takmarka eins og frekast er kostur. Að öðru leyti
vildi starfshópurinn takmarka víðerni við óbyggt land þar sem maðurinn hefur
ekki bein áhrif á ásýnd lands eða lífríki, dreifing lífvera er óháð athöfnum mannsins
og mannvirkjum og umferð er haldið í lágmarki.268 Fjallað er um víðerni í kafla
3.5.2 hér að framan og þar er bent á að orðalagið ósnortin víðerni sé að sumu leyti
óheppilegt og feli í raun í sér miklu strangari skilgreiningu á víðernum en viðtekið
er annars staðar. Í löggjöf annarra landa er fyrst og fremst miðað við sýnileg
ummerki um umsvif mannsins, t.d. byggingar, miðlunarlón, flugvelli og raflínur,
en ekki gerð sú krafa að landið sé raunverulega ósnortið af umsvifum mannsins.
Það er til dæmis ekki hægt með núverandi þekkingu að flokka miðhálendi Íslands
í náttúrulegar auðnir og land sem blásið hefur upp eftir landnám af mörgum samverkandi
ástæðum, meðal annars fyrir óbein áhrif mannsins. Leggur nefndin því til
að notað sé hugtakið óbyggð víðerni fremur en ósnortin.

11.2.6 Ræktað land og óræktað
Hugtök Lagagreinar Skilgreiningar
Ræktað land
Náttúruverndarlög,
3. gr.
Garðar og tún og akrar, þ.e. land sem hefur verið ræktað
með jarðvinnslu, sáningu og reglulegri áburðargjöf, land í
skógrækt eða land sem hvorki hefur þarfnast jarðvinnslu né
sáningar til að verða slægjuland en er það vegna áburðargjafar
og er notað sem slíkt.
Jarðalög, 2. gr.
Ábúðarlög, 2. gr.
Land sem hefur verið ræktað með jarðvinnslu, sáningu
og reglulegri áburðargjöf, land í skógrækt eða land sem
hvorki hefur þarfnast jarðvinnslu né sáningar til að verða
slægjuland en hefur orðið það við áburðargjöf og er notað
sem slíkt.
Óræktað
land Almennt skilgreint neikvætt, þ.e. land sem ekki er ræktað.
Hugtökin ræktað land og óræktað land koma fyrir á nokkrum stöðum í náttúruverndarlögum
í tengslum við rétt almennings til að fara um landið og til að tjalda.
Jafnframt segir í 1. mgr. 13. gr. að á ferð sinni um landið skuli menn sýna land-
268 Sjá vefsíðu umhverfisráðuneytis, slóð: http://www.umhverfisraduneyti.is/utgefid-efni/nr/277
Hvítbók ~ náttúruvernd | 175
eiganda og öðrum rétthöfum fulla tillitssemi og virða hagsmuni þeirra, m.a. vegna
ræktunar. Að því er varðar hugtakið ræktað land bendir nefndin á að skilgreining
náttúruverndarlaga tekur ekki á því hvenær ræktað land hættir að flokkast sem
slíkt sökum þess að ræktuninni er hætt í einhvern tíma. Telur nefndin mikilvægt
að úr þessu verði bætt svo komast megi hjá því að almannarétturinn sé skertur
meira en eðlilegt má teljast. Tillaga nefndarinnar um skilgreiningu á hugtakinu er
því eftirfarandi:
Land sem nýtt er til framleiðslu plöntuafurða og sem breytt hefur verið með
íhlutun til að auka eða bæta slíka framleiðslu með reglulegri áburðargjöf og/
eða jarðvinnslu og sáningu. Hafi landið ekki verið ræktað í 15 ár telst það óræktað
land.
Með þessari skilgreiningu fellur undir hugtakið ræktað land öll jarðrækt,
þ.e. áborin og/eða slegin tún, akrar og land sem nýtt er til framleiðslu á öðrum
plöntuafurðum, s.s. grænmeti, sem og land í skógrækt. Rök nefndarinnar fyrir því
að ræktað land sem ekki hefur verið ræktað í 15 ár teljist óræktað eru m.a. þau að
gróður á slíku landi hefur á þeim tíma jafnan tekið miklum breytingum og færst
til náttúrulegs horfs.
11.2.7 Náttúruverndarsvæði, náttúruminjar, náttúrumyndanir
og fleira
Hugtak Lagagrein Skilgreining
Náttúruminjar Náttúruverndarlög, 3. gr.
a. Náttúruverndarsvæði,
b. Lífverur, búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi sem
eru á náttúruminjaskrá, sbr. 67. gr.
Hugtakið náttúruminjar er skilgreint í náttúruverndarlögum annars vegar með
tilvísun til skilgreiningar laganna á náttúruverndarsvæðum og hins vegar með
tilvísun til náttúruminjaskrár. Það nær því eingöngu til náttúrufyrirbæra sem búið
er að taka ákvörðun um að vernda með einhverjum hætti eða taka afstöðu um að
rétt sé að vernda. Þetta er í samræmi við orðið náttúruminjaskrá, sbr. 67. gr. nvl.,
en hún skal hafa að geyma upplýsingar um friðlýstar náttúruminjar, náttúruminjar
sem ástæða þykir til að friðlýsa samkvæmt náttúruverndaráætlun og aðrar náttúruminjar
sem rétt þykir að vernda. Hugtakið náttúruminjar er því notað með hliðstæðum
hætti og orðið þjóðminjar sem nær til menningarsögulegra minja sem
ákveðið hefur verið að varðveita í söfnum eða með friðlýsingu.269 Nefndin leggur
til að hugtakið verði skilgreint með almennum hætti, þ.e. sem náttúrufyrirbæri
sem ákveðið hefur verið að vernda með friðlýsingu eða með öðrum hætti eða
sem tekin hefur verið afstaða til að rétt sé að vernda. Skilgreiningin nær þá bæði
til náttúruminja sem þegar hafa verið friðlýstar eða verndaðar með sérlögum og
einnig til þeirra náttúruminja sem ákveðið hefur verið að stefna að að vernda á
grundvelli mats á verndargildi og verndarþörf. Þessi skilgreining felur ekki í sér
efnislega breytingu og rímar einnig við tillögur nefndarinnar um náttúruminjaskrá,
sbr. kafla 16.3.
269 Sjá 3. mgr. 1. gr. þjóðminjalaga nr. 107/2001.

Hugtök
Laga- og
samningsgreinar
og orðabók
Skilgreiningar
Náttúruverndarsvæði
Náttúruverndarlög,
3. gr.
a. Friðlýst svæði, þ.e. þjóðgarðar, friðlönd, fólkvangar, og
náttúruvætti,
b. Önnur svæði og náttúrumyndanir sem eru á náttúruminjaskrá,
sbr. 67. gr.
c. Afmörkuð svæði á landi og sjó sem njóta verndar
samkvæmt öðrum lögum vegna náttúru eða landslags.
Íslensk orðabók Svæði þar sem gerðar eru sérstakar ráðstafanir til náttúruverndar,
friðlýst svæði, svæði á náttúruminjaskrá
o.þ.h.
Samningurinn um líffræðilega
fjölbreytni,
2. gr.
„Protected area“ means a geographically defined area
which is designated or regulated and managed to
achieve specific conservation objectives.
Íslensk þýðing: „verndað svæði“ [merkir] landfræðilega
skilgreint svæði sem er frátekið eða stjórnað og stýrt til
að ná sérstökum verndarmarkmiðum.
Náttúruverndarsvæði eru skilgreind í náttúruverndarlögum með því að tiltaka
þau svæði sem teljast falla undir hugtakið með tilvísun til tiltekinna kafla og
greina laganna sem og annarra laga. Hugtakið er því ekki skilgreint á almennan
hátt með vísan til þess sem einkennir eða er sameiginlegt slíkum svæðum svo
sem gert er í Íslenskri orðabók og í samningnum um líffræðilega fjölbreytni. Hugtakið
náttúruverndarsvæði hefur þýðingu varðandi þær skyldur sem lagðar eru
á Umhverfisstofnun m.a. um umsjón, rekstur og eftirlit þessara svæða og gerð
verndaráætlana fyrir þau, sbr. einkum IV. kafla náttúruverndarlaga. Því er mikilvægt
að skilgreining hugtaksins í náttúruverndarlögum sé skýr. Leggur nefndin því til að
sami háttur verði hafður á skýringu þess í nýjum lögum. Þó er nauðsynlegt að laga
skilgreininguna að endurskoðaðri flokkun friðlýstra svæða, sbr. tillögur nefndarinnar
þar um. Einnig er rétt að benda á að upptalning a-liðar í skilgreiningunni nær
ekki til búsvæða sem friðlýst eru á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 53. gr. Nauðsynlegt
er að bæta úr þessu og einnig væri æskilegt að afmarka betur hvaða svæði geti
fallið undir c-lið skilgreiningarinnar.

176 | Hvítbók ~ náttúruvernd

13. Mat á verndargildi og verndarþörf
Í þessum kafla er gerð stutt grein fyrir því í hverju verðmæti náttúrunnar geta falist,
hvernig flokka má helstu fyrirbæri eða viðföng í náttúrunni, og hvernig þeir þættir
eða viðmið sem mat á verndargildi byggist á eru skilgreindir. Þá er vikið að þróun
samræmdrar aðferðafræði við mat á verndargildi og verndarþörf náttúru. Lýst er
aðferðafræði sem þróuð var fyrir heildstætt mat á náttúruverðmætum í vinnu við
rammaáætlun um vernd og nýtingu náttúrusvæða. Einnig er fjallað um nálgun og
aðferðafræði við flokkun og mat á verndargildi vistkerfa þar sem byggt er á samræmdri
evrópskri aðferðafræði, og fyrir jarðminjar á Íslandi, landslag og víðerni.
Fyrst verður vikið að því sem kalla má hin æðstu og endanlegu rök fyrir verndun
fjölbreyttrar náttúru, þ.e. þeirri lífsnauðsynlegu þjónustu sem vistkerfi jarðar veita.
13.1 Verðmæti náttúrunnar
13.1.1 Þjónusta vistkerfa
Svo að segja öll orka sem lífverur jarðar nýta er upphaflega bundin með ljóstillífun
grænna plantna sem nýmynda orkurík kolvetni úr einföldum efnum með
orku sólarljóss. Við þá starfsemi verður til súrefni sem skilað er út í andrúmsloftið.
Orkan berst áfram milli fæðuþrepa bundin í lífræn efnasambönd. Á sama hátt
færast efni sem tekin eru upp af plöntum og öðrum hópum lífvera annaðhvort
upp fæðukeðjuna eða er skilað til baka til jarðar með rotnun sveppa og örvera.
Lífheimur jarðar er þannig samofinn eðlisrænum ferlum og hringrásum orku, efna
og vatns, á yfirborði jarðar og í andrúmsloftinu. Saman leggja þessi flóknu kerfi til
þær forsendur sem líf á jörðinni byggist á. Nútíma tæknivæðing breytir engu um
það að maðurinn er jafnháður þjónustu vistkerfa og aðrar lífverur.
Þjónusta vistkerfa (ecosystem services304) er oft greind í fjóra þætti, þ.e. grunnstoðir,
aðföng, stjórnun og lífsgæði (mynd 13.1). Til grunnstoða teljast m.a. framleiðsla
súrefnis, upptaka kolefnis og binding þess í orkurík, lífræn efnasambönd,
hringrásir og niðurbrot efna, og myndun jarðvegs. Aðföng úr náttúrunni eru gæði
sem maðurinn nýtir, s.s. fæða, vatn, lífrænt eldsneyti og orka fallvatna, lyf og trefjar
í vefnað og klæði. Stjórnun ferla felst m.a. í vistfræðilegri temprun og stýringu á
ótal nauðsynlegum ferlum og hringrásum sem hafa áhrif m.a. á úrkomumagn,
umfang flóða og þurrka, og gæði lofts og vatns. Menningar- eða lífsgæðatengd
þjónusta tengist m.a. fagurfræðilegu gildi, útivistargildi og þekkingarlegu gildi.

304 http://www.maweb.org/documents/document.765.aspx.pdf

195 | Hvítbók ~ náttúruvernd

Hin endanlegu mannhverfu rök fyrir verndun náttúrunnar eru ef til vill þau að án
hennar getur maðurinn ekki þrifist. Ein leið til að meta verndargildi náttúrunnar er
því að meta gildi þeirrar lífsnauðsynlegu þjónustu sem hún veitir.

13.1.3 Helstu flokkar eða viðföng náttúrunnar
Náttúruna má greina niður í marga þætti eða viðföng eftir nokkrum ólíkum forsendum.
Hér verður gerð grein fyrir flokkun sem byggir að mestu leyti á fyrirbærum
í náttúrunni en önnur leið væri að flokka eftir ferlum.
Meginflokka náttúrunnar má skilgreina sem jarðmyndanir, ferskvatn, haf, lífríki,
landslag og víðerni (Tafla 13.1). Þessi flokkun nær ekki til allra fyrirbæra sem
eru verndarverð og stundum er álitamál hvar á að flokka tiltekið fyrirbæri. Fossar
heyra vissulega til vatns en verndargildi þeirra er nátengt landslagsupplifun, fyrst
og fremst sjónrænni en oft líka hljóðrænni.
Í ljósi þjónustuhlutverks vistkerfa sem undirstöðu nærfellt alls lífs, eigins gildis
lífvera og siðferðilegrar ábyrgðar manna gagnvart lífi, má því segja að lífríkið hafi
verðmæti og sérstöðu fram yfir hina ólífrænu náttúru. Lífheim jarðar má skilgreina
á mörgum skipulagsstigum, allt frá einstökum lífverum, stofnum þeirra, tegundum,
vistkerfum til lífbelta jarðar. Í líffræðilegri verndun er yfirleitt unnið með tvö
skipulagsstig, annars vegar tegundir og búsvæði þeirra og hins vegar samfélög
eða vistkerfi.
Jarðminjar eru mikilvægur verndarþáttur í íslenskri náttúru, fyrst og fremst
vegna þess hve óvenjuleg og sérstæð jarðfræði Íslands er. Varðveita þarf með
skipulegum hætti jarðfræðilega ferla og fyrirbæri sem veita samfellt yfirlit um
jarðsögu landsins.
Vatn er nauðsynlegt öllu lífi og aðgangur að nægu og hreinu vatni er meðal
mikilvægustu lífsgæða mannsins og annarra lífvera. Vatn má flokka eftir uppruna,
ástandi, efnafræði og hitastigi. Ísland er mjög vatnsauðugt land og á auk þess
verulegar auðlindir í jarðhita.
Hafið er hið stóra vatnsforðabúr jarðar. Það er heimkynni gríðarlegs fjölda lífvera
og enn eru margir hópar sjávarlífvera lítt þekktir. Hafið gegnir lykilhlutverki
í loftslagi og loftslagssveiflum, og norðurhluti Atlantshafs virðist þar skipta miklu
307 Þorvarður Árnason 2002. Náttúran sem siðfræðilegt viðfangsefni. Landabréfið. Tímarit Félags landfræðinga, bls. 18–19 og
58–65.
308 „A thing is right when it tends to preserve the integrity, stability and beauty of the natural community. It is wrong when it
tends otherwise.“ Aldo Leopold 1949. A Sand County Almanac. Oxford University Press, bls. 224–225.

197 | Hvítbók ~ náttúruvernd

máli. Sjórinn umhverfis Ísland er gjöful auðlind og mikilvæg undirstaða atvinnuog
efnahagslífs þjóðarinnar.
Landslag hefur nokkra sérstöðu þar sem verðmæti þess felast ekki í einu afmörkuðu
fyrirbæri heldur einhvers konar samsettri mynd og upplifun af landslagi
verður til fyrir skynjun á hinu eðlisræna umhverfi og úrvinnslu í huga fólks á þeirri
skynjun. Sú úrvinnsla getur m.a. mótast af lífsreynslu og lífsskoðun. Íslenskt landslag
er afar óvenjulegt og fjölbreytt og rannsóknir hafa sýnt að Íslendingar telja það
mikilvægasta þjóðartákn landsins.309
Óbyggðir og víðerni eru lítt snortið land þar sem eru engin eða lítil sýnileg
ummerki um umsvif mannsins. Ísland er eitt fárra landa í Evrópu sem enn eiga
víðáttumikil slík svæði.

13.5 Viðmið fyrir mat á verndargildi landslags Vinna við flokkun landslags og mat á verndargildi þess er stutt komin á Íslandi
enda er að mörgu leyti erfiðara að afmarka og skilgreina landslag en mörg önnur
hugtök tengd náttúrunni. Landslag á sér stað í náttúrunni eða umhverfinu en
verndargildi þess hefur mjög sterka huglæga skírskotun. Mikilvægi huglægra
þátta kemur t.d. fram í skilgreiningu evrópska landslagssáttmálans þar sem segir
að landslag þýði „svæði sem ber það með sér í skynjun fólks að vera til orðið af
náttúrunnar hendi og/eða með mannlegri íhlutun“.331

331 http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritag … andais.pdf

208 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Þorri ríkja Vesturlanda hefur nú þróað
flokkunar- og/eða matskerfi fyrir landslag
en þau eru ólík innbyrðis. Flest byggja þó
á sömu breytunum; gróðri, landnýtingu,
jarðvegi, loftslagi og hæðarmismun í landi
(topógrafíu). Í þéttbýlum löndum, t.d.
flestum löndum Evrópu,332 er náttúrulegur
gróður víða horfinn og mestallt land ræktað
eða undir öðrum landbúnaðarnytjum
eða þéttbýli. Landnýting og gróður eru
nátengd og ráða mestu um lit, mynstur,
form og áferð í landi. Berggrunnur er að
mestu hulinn og ræktun hefur sléttað út
eða afmáð mörg smærri fyrirbæri í landi.
Hin evrópsku landslagskort eru því í reynd eins konar gróður- og landnýtingarkort.
333 Þegar Ísland er fellt inn í kortlagningu eftir þessum aðferðum mælist fjölbreytni
landslagsins fremur lítil (þótt misleitni mælist há), enda er í þeim litið fram
hjá mörgum þeim þáttum sem móta mest íslenskt landslag.334
Flokkunarkerfin sem hér hafa verið nefnd byggjast á eðlisrænum þáttum og
þau eru aðallega þróuð af náttúruvísindamönnum. Landslag hefur einnig verið
viðfangsefni hugvísinda, heimspekinga, fagurfræðinga, listfræðinga, og félagsvísinda,
m.a. á sviði umhverfissálarfræði. Sumar mats- og flokkunaraðferðir reyna að
taka hvort tveggja með, eðlisræna og huglæga þætti. Það gerir t.d. breska kerfið
Landscape Character Assessment335 þar sem einnig er metið t.d. hvort landslagið
veiti öryggistilfinningu (security), ró (tranquility), ánægju (pleasure), eða endurspegli
jafnvægi (balance).
Eftir 1. áfanga rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma var skipaður
starfshópur sem vinna skyldi tillögur um rannsóknir á íslensku landslagi336
og lagði hann til tvenns konar rannsóknir. Aðrar skyldu miða að því að fullvinna
aðferðafræði fyrir flokkun íslensks landslags og beita henni á landið eftir nánari
afmörkun. Niðurstöðurnar skyldi síðan nota til að meta fjölbreytni og fágæti tiltekinna
landslagsgerða. Hitt verkefnið skyldi beinast að viðhorfi íslensks almennings
til landslagsgerða og svæða og mati á þeim verðmætum sem í slensku
landslagi fælust. Seinna verkefnið fékkst ekki styrkt en vinnu við hið fyrrnefnda
lauk í ársbyrjun 2010 með útgáfu skýrslunnar Íslenskt landslag. Sjónræn einkenni,
flokkun og mat á fjölbreytni.337 Þá hafði verið bætt við verkefnið sérstakri rannsókn
á landslagi allra helstu háhitasvæða landsins. Fjölþáttagreining (cluster analysis)
leiddi í ljós 12 meginflokka landslags. Háhitasvæðin einkenndust af mikilli sjónrænni
fjölbreytni. Niðurstöður og aðferðafræði verkefnisins má nýta til að meta
332 Wascher, D. 2005. European Landscape Character Areas. Typologies, Cartography and Indicators for the Assessment of Sustainable
Landscapes. Final Project Report as deliverable from the EU‘s Accompanying Measure project European Landscape Character
Assessment Initiative (ELCAI), funded under the 5th Framework Programme on Energy, Environment and Sustainable Development
(4.2.2).
333 Antrop, M. 2007. The preoccupation of landscape research with land use and land cover. Í: Key Topics in Landscape Ecology
(ritstj. Wu & Hobbs). Cambridge Studies in Landscape Ecology. Cambridge University Press, bls. 173–302.
334 Antrop, M. og V. Van Eetvelde 2005. The diversity of the European landscapes as a common planning goal. Spectra, 18–25.
335 Swanwick, C. 2002. Landscape Character Assessment. Guidance for England and Scotland. The Countryside Agency & Scottish
Natural Heritage.
336 Starfshópur á vegum Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar um landslag. Minnisblað, dags. 17. desember 2004.
337 Þóra Ellen Þórhallsdóttir, Þorvarður Árnason, Hlynur Bárðarson & Karen Pálsdóttir 2010. Íslenskt landslag. Sjónræn einkenni,
flokkun og mat á fjölbreytni. Unnið fyrir Orkustofnun vegna rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma. Háskóli Íslands,
Reykjavík.
.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 208

sjónræna eiginleika og fjölbreytni svæða, til að bera saman svæði með svipaða
landslagseiginleika og til að meta sérstöðu og fágætisgildi einstakra svæða. Til
dæmis mætti greina sambandið milli fjölbreytni í landslagi og líffræðilegrar eða
jarðfræðilegrar fjölbreytni. Tegundaauðgi háplantna, sem gjarnan er notuð sem
vísitala á líffræðilega fjölbreytni, sýnir t.d. nokkra fylgni við sjónræna fjölbreytni
landslags. Ein leið til að meta fagurfræðilegt eða upplifunargildi landslags er að
greina þá þætti sem einkenna íslenskar náttúruperlur, þ.e. svæði sem hafa verið
friðlýst eða eru á Náttúruminjaskrá eða Náttúruverndaráætlun vegna landslags,
eða eru af sérfræðingum talin hafa sérstakt gildi. Slík greining leiddi í ljós að íslenskar
náttúruperlur skera sig frá öðru landslagi vegna sjónrænnar fjölbreytni.338
Vatn var áberandi í mörgum birtingarmyndum, fjölbreytni forma og lína, mynsturs
og áferðar var meiri og litauðgi var að jafnaði meiri en hjá þeim 114 stöðum sem
voru til viðmiðunar um landið allt.
Greiningarkerfið sem þróað var í Íslenska landslagsverkefninu er að mörgu leyti
líkt hinu breska (Landscape Character Assessment), t.d. eru margar sömu breyturnar
lagðar til grundvallar. Það var hins vegar mat starfshóps Skipulagsstofnunar og
Umhverfisstofnunar og hópsins sem stóð að baki Íslenska landslagsverkefninu að
fyrir mat á fagurfræðilegu og upplifunargildi landslags ætti að nota skoðanakannanir
og viðtöl við almenning, heimamenn og ferðafólk, þ.e. ekki blanda þessum
þáttum saman eins og gert er í breska kerfinu. Ekki hefur tekist að fá slíka íslenska
rannsókn styrkta.

13.6 Mat á verndargildi víðerna Í flokkunarkerfi Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna IUCN falla víðerni í flokk 1a
sem ásamt 1b er strangasti flokkur friðlýsinga, þ.e. þar sem mest höft eru lögð á
framkvæmdir og sýnileg umsvif mannsins.339 Í lýsingu IUCN á því hvað slík svæði
skuli hafa til að bera er fyrst og fremst lögð áhersla á að þau beri lítil eða óveruleg
sýnileg ummerki um umsvif mannsins. Þar séu ekki byggingar eða iðnaðarumsvif,
hvorki vegir, pípur, raflínur, vatnsaflsvirkjanir, námur né þung búfjárbeit. Þau skuli
vera órofin heild („high degree of intactness“), helst með sem næst upprunalegri
flóru og fánu og vistkerfum og nægilega stór til að hægt sé að viðhalda líffræðilegri
fjölbreytni og starfsemi og þjónustu vistkerfa. Í þeim á að vera hægt að njóta
kyrrðar og einveru. Landslagsfegurð er ekki talin upp sem mikilvægur þáttur. Í
mati faghóps I í RA réðust verðmæti víðerna fyrst og fremst af víðáttu þeirra og
upprunaleika en einnig var tekið tillit til þess ef svæðið var talið bjóða upp á sérstaka
upplifun.
Sérstaða íslenskra víðerna liggur líklega fyrst og fremst í fjölbreyttu og víða
ákaflega óvenjulegu landslagi og svo í því að mörg þeirra hafa aldrei verið numin
af mönnum: þar hefur aldrei verið varanleg búseta. Lífríki þeirra er þó oft fremur
fábreytt og þau hafa ekki sérstaka þýðingu fyrir verndun líffræðilegrar fjölbreytni
eins og t.d. víðerni í hitabelti.

338 Karen Pálsdóttir 2009. Scenic natural landscapes in Iceland: An analysis of their visual characteristics and relationship to other
Icelandic landscapes. MS ritgerð í umhverfis- og auðlindafræði. Háskóli Íslands, Líf- og umhverfisvísindadeild, Reykjavík.
339 http://www.iucn.org/about/work/programm … ategories/

Hvítbók ~ náttúruvernd | 209
Öræfalög
Á grundvelli sérstakra laga, öræfalaga (ödemarkslag)371 voru stofnuð 12 verndarsvæði
í norðurhluta Finnlands árið 1991. Þau eru ekki eiginleg náttúruverndarsvæði
en um þau gilda sérstakar reglur. Markmiðið með vernd þeirra er m.a. að
varðveita sérkenni öræfanna og vernda menningu og lífshætti Sama. Verndin
felur í sér að gerð varanlegra vega er bönnuð en ríkisstjórnin getur þó heimilað
lagningu vega ef það er nauðsynlegt vegna almennrar umferðar og atvinnulífs. Á
sama hátt er efnistaka bönnuð nema með sérstöku leyfi. Gerðar skulu verndar- og
nýtingaráætlanir fyrir þessi svæði.
369 Finna má lögin á slóðinni: http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1993/19930615
370 Vistgerðatilskipunina ásamt fuglatilskipuninni má finna á þessari vefslóð: http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/
habitatsdirective/index_en.htm
371 Ödemarkslag nr. 62/1991.
228 | Hvítbók ~ náttúruvernd
14.7 Verndarflokkar Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna
(IUCN)
Alþjóðanáttúruverndarsamtökin (IUCN) hafa gefið út alþjóðleg viðmið fyrir flokkun
náttúruverndarsvæða sem mörg ríki hafa tekið mið af við setningu reglna um
vernd og friðlýsingu svæða. Þeim er m.a. ætlað að vera hjálpartæki við skipulagningu
verndaðra svæða og svæðaverndar í heild, stuðla að bættum upplýsingum
um vernduð svæði og gagnast við stjórn framkvæmda og aðgerða á þeim.
Alþjóðlegu náttúruverndarsamtökin skilgreina verndað svæði á eftirfarandi
hátt:
Verndað svæði er skýrt afmarkað landsvæði sem er
viðurkennt og helgað þeim tilgangi að vernda til
langframa náttúru þess ásamt vistkerfisþjónustu
og menningarlegum gildum og er stjórnað í því
skyni með löggjöf eða öðrum skilvirkum hætti.372
Samtökin leggja áherslu á að eingöngu svæði þar sem megináhersla er lögð
á náttúruvernd geti talist til verndaðra svæða og að innan þeirra beri alltaf að
setja verndun náttúrunnar í forgang, komi til ágreinings um stjórnun eða nýtingu.
Stjórnun og verndarskilmálar verndaðra svæða geta þó verið með ýmsu
móti. Verndarflokkar IUCN ná því yfir margs konar svæði, allt frá svæðum sem lúta
strangri vernd þar sem aðgangur fólks er mjög takmarkaður eða alfarið bannaður,
til svæða þar sem náttúruvernd og hefðbundnir lífshættir með sjálfbærri nýtingu
náttúrunnar eru samþættir. Þarna á milli eru svo flokkar eins og þjóðgarðar þar
sem náttúruvernd er meginmarkmið en jafnframt lögð áhersla á greiðan aðgang
almennings. Lýsa má skipulagi verndarflokkanna með eftirfarandi mynd þar sem
sést að undir flokkana sem fela í sér strangasta vernd falla þau svæði sem eru að
miklu leyti ósnortin en þau svæði sem bera meiri svip af mannlegri starfsemi og
athöfnum lenda í hærri verndarflokki með rýmri verndarákvæðum.
Alþjóðanáttúruverndarsamtökin
leggja áherslu á að verndarflokkana skuli
nota þannig að samræmist verndarskipulagi hvers lands og að beita skuli vistkerfisnálgun
við skipulag verndar. Þannig beri að líta á vernduð svæði sem þátt
í heildarskipulagi náttúruverndar sem nær bæði til svæðaverndar og víðtækari
verndar líffræðilegrar fjölbreytni lands og hafs.
Flokkun IUCN grundvallast á því hver markmið eru með stjórn svæðanna en
fleiri þættir skipta einnig máli, t.d. einkenni svæðanna og þau atriði sem gera þau
einstök. Svæði geta raunar fallið undir fleiri en einn flokk en flokkunin ræðst jafnan
af meginmarkmiði með vernd þeirra. Mikilvægt er að verndarsvæði séu nægilega
stór til að fullnægja markmiðum sem að er stefnt. Að auki þarf að tryggja að aðgerðir
eða framkvæmdir á aðliggjandi svæðum hafi ekki neikvæð áhrif á verndarsvæði.
Stjórn verndaðra svæða á almennt að miða að því að viðhalda, og helst
auka, náttúruleg einkenni viðkomandi svæðis.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir flokkum IUCN.

372 „A protected area is a clearly defined geographical space, recognised, dedicated and managed, through legal or other effective
means, to achieve the long term conservation of nature with associated ecosystem services and cultural values.“
Hvítbók ~ náttúruvernd | 228
Ia Svæði undir strangri vernd (Strict Nature Reserve)
Svæði í flokki Ia eru svæði sem sett eru undir stranga vernd í þeim tilgangi að
varðveita líffræðilega fjölbreytni og mögulega einnig jarðminjar/jarðmyndanir.
Umferð manna, nýting og inngrip sem áhrif geta haft á svæðin eru háð ströngum
skilyrðum og takmörkunum í því skyni að varðveita verndargildi svæðisins. Þessi
svæði geta haft ómetanlegt gildi sem viðmiðunarsvæði fyrir vísindarannsóknir
og vöktun.
Ib Óbyggðir (Wilderness Area)
Svæði í flokki Ib eru venjulega stór land- eða hafsvæði sem eru lítt eða ekki mótuð
af manninum og haldið hafa sínum náttúrulegu eiginleikum og áhrifum. Þar er
ekki varanleg eða umtalsverð búseta. Verndun og stjórnun svæðanna miðar að
því að varðveita náttúrulegt ástand þeirra.
II Þjóðgarðar (National Park)
Verndarsvæði sem falla í flokk II eru stór náttúruleg eða lítt snortin svæði sem
afmörkuð eru til verndar heildstæðum vistfræðilegum ferlum og þeim tegundum
og vistkerfum sem einkenna svæðið. Jafnframt skapa svæðin margvíslega möguleika
til andlegrar upplifunar, vísindaiðkunar, fræðslu, útivistar og afþreyingar fyrir
ferðamenn af því tagi sem samrýmist menningu og umhverfissjónarmiðum.
III Náttúruvætti (Natural Monument or Feature)
Svæði í þessum flokki eru afmörkuð til að vernda sérstakar náttúruminjar sem
geta verið landslagsfyrirbæri, neðansjávarfjöll, neðansjávarhellisskútar, jarðminjar,
svo sem hellar, eða jafnvel lifandi fyrirbæri eins og gamall skógarlundur. Þetta eru
jafnan einkar lítil verndarsvæði og hafa oft mikið aðdráttarafl fyrir ferðamenn.
IV Vistgerðir og búsvæði (Habitat/Species Management Area)
Markmiðið með vernd svæða í flokki IV er að vernda tilteknar tegundir eða búsvæði
og stjórnun svæðanna endurspeglar þá forgangsröðun. Mörg svæði í þessum
flokki þarfnast reglubundinnar íhlutunar til að mæta þörfum tiltekinnar tegundar
eða til að viðhalda búsvæðum en þetta er þó ekki skilyrði verndarflokksins.
V Verndað landslag (Protected Landscape/ Seascape)
Hér er um að ræða verndarsvæði þar sem samspil manns og náttúru í gegnum
tíðina hefur skapað svæðinu sérstöðu sem byggir á vistfræðilegu, líffræðilegu,
menningarlegu og sjónrænu gildi þess. Jafnframt er varðveisla þessa samspils
nauðsynleg til verndunar og viðhalds svæðisins og þeirra náttúrufarslegu gilda
og annarra gilda sem svæðið hefur.
VI Verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda (Protected
area with sustainable use of natural resources)
Svæði í flokki VI miða að verndun vistkerfa og búsvæða ásamt þeim menningarlegu
gildum sem tengjast þeim og hefðbundnum nytjum náttúruauðlinda. Þau
eru yfirleitt stór og að mestu leyti náttúruleg en hluti þeirra nýttur á sjálfbæran
hátt. Jafnframt er litið svo á að hófsöm nýting náttúruauðlinda, sem ekki er iðnvædd
og samrýmist náttúruvernd, sé eitt aðalmarkmiðið með vernd svæðisins.
229 | Hvítbók ~ náttúruvernd

14.8 Niðurstaða nefndarinnar um friðlýsingu og
friðlýsingarflokka
14.8.1 Inngangur
Friðlýsing hér á landi hefur jafnan miðað að því að tryggja friðun einstakra náttúrufyrirbæra
og ekki hefur verið unnið út frá skipulegri heildarstefnu fyrr en á allra síðustu
árum. Í náttúruverndaráætlunum 2004–2008 og 2009–2013 hefur verið sett
fram stefnumörkun í friðlýsingum mikilvægra náttúruminja og hefur hún miðað
að því að þróa net verndarsvæða sem tryggi verndun líffræðilegrar fjölbreytni
landsins og annarra náttúruminja. Þar hefur fyrst og fremst verið byggt á skipulegri
greiningu á tiltækum upplýsingum í gagnagrunnum Náttúrufræðistofnunar Íslands
um tegundir, vistgerðir og jarðfræði landsins og markaðar skýrar áherslur
fyrir val svæða til friðlýsinga. Þetta felur í sér þá stefnu að friðlýst svæði verði ekki
einangraðar eyjar í landinu heldur hluti af neti verndarsvæða sem stuðla að heildstæðri
vernd landslags, náttúrumyndana og lífríkis. Með því verklagi sem mótað
hefur verið við gerð náttúruverndaráætlana hefur þannig m.a. verið tekið mið af
alþjóðlegum samningum sem Ísland er aðili að og áherslum og skuldbindingum
sem þeim fylgja, m.a. um vistkerfisnálgun.373 Nefndin telur mikilvægt að áfram sé
haldið á þessari braut við skipulag friðlýsinga.
Net verndarsvæða
Við framkvæmd samningsins um líffræðilega fjölbreytni er lögð rík áhersla á að
friðlýsing landsvæða sem mynda net verndarsvæða sé ein meginleiðin til þess að
tryggja verndun líffræðilegrar fjölbreytni í heiminum. Í a-lið 8. gr. samningsins er
kveðið á um að samningsaðilar skuli eftir því sem hægt er og viðeigandi koma á
kerfi yfir vernduð svæði eða svæði þar sem sérstakar ráðstafanir þarf að gera til að
vernda líffræðilega fjölbreytni. Samkvæmt b-lið sömu greinar skulu samningsaðilar
þróa þar sem nauðsynlegt er viðmiðunarreglur um val, stofnun og stjórnun
slíkra svæða. Nýsamþykkt stefna og markmið samningsins er að árið 2020 verði
þekja friðlýstra svæða í heiminum til þess að vernda líffræðilega fjölbreytni orðin
17% á þurrlendi og votlendi en 10% í höfunum.
Sams konar aðferðafræði hefur verið þróuð í tengslum við framkvæmd Bernarsamningsins
um villtar plöntur og dýr og búsvæði þeirra í Evrópu að því er varðar
vernd tegunda og vistgerða. Skipulagið gengur undir heitinu Emerald Network.
Sömu nálgun er beitt við uppbyggingu verndarsvæðanets ESB, Natura 2000, og
hér má einnig nefna að skipulag Ramsarsamningsins felur í sér að komið er á fót
neti verndarsvæða sem miðar að því að vernda votlendi og votlendisfugla. Aðferðafræði
Bernarsamningsins má í stuttu máli lýsa með eftirfarandi hætti: Þegar
fyrir liggur vísindalegt mat á ástandi tegunda og vistgerða og þar með hverjar
þeirra þarfnast sérstakrar verndar er hægt að taka til skoðunar hvers konar svæði
þarf að vernda til að ná ákjósanlegu ástandi og hversu mörg eða víðfeðm. Sem
dæmi gæti ein forsenda lotið að því að 40% tiltekins fuglastofns þyrfti að vera
innan verndaðra svæða og önnur að vernda þyrfti 50% tiltekinnar vistgerðar.
Þegar búið er að komast að niðurstöðu um þetta er hægt að hefja málsmeðferð
sem miðar að því að ákveða nákvæmlega hvaða landfræðilegu svæði eigi að
setja undir vernd í þessu skyni. Aðferðin felur þannig í sér að verndin er ákveðin

373 Í kafla 16.2 er nánar fjallað um náttúruverndaráætlun.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 230
á grundvelli vísindalegrar þekkingar á ástandi lífríkis og mats á verndarþörf og
verndargildi og út frá því er staðsetning og umfang endanlegra verndarsvæða
ákveðin.
Í samræmi við ákvæði framangreindra samninga og skuldbindingar aðildarríkja
hans telur nefndin mikilvægt að skipulega verði unnið að því á næstunni að
mynda net verndarsvæða hér á landi og í hafinu umhverfis landið. Það ætti að
tryggja að innlendar tegundir, búsvæði, vistgerðir og vistkerfi njóti nægjanlegrar
verndar til þess að viðhalda líffræðilegri fjölbreytni landsins og gera tegundum
kleift að dreifast milli svæða með náttúrulegum hætti. Á sama hátt ætti verndarsvæðanet
að tryggja skipulega vernd landslags og jarðmyndana.
Undirbúningur að ákvörðun um friðlýsingu
Að mati nefndarinnar skortir oft upplýsingar um náttúrufar á friðlýstum svæðum
og einnig um það hvaða tegundir, vistgerðir, vistkerfi og búsvæði njóti nú verndar
innan friðlýstra svæða og hvernig friðlýsingar svæða stuðli að verndun líffræðilegrar
fjölbreytni, bæði svæðisbundið og á landsvísu. Því leggur nefndin til að
skipulega verði farið yfir fyrirliggjandi gögn um náttúrufar friðlýstra svæða í gagnagrunnum
um lífríki landsins. Í þessu ferli væri æskilegt að beita viðurkenndum
aðferðum eins og gloppugreiningu (e. GAP analysis), sbr. þau vinnubrögð sem
þróuð hafa verið á vettvangi samningsins um líffræðilega fjölbreytni. Á grundvelli
fenginnar vitneskju úr gagnagrunnum og gloppugreiningu gæti reynst þörf á
rannsóknum á ákveðnum svæðum til þess að fylla upp í eyður og afla ítarlegri
vitneskju um náttúru og lífríki svæðanna. Rannsóknir af þessu tagi ættu einnig að
fara fram með tilliti til landslags og jarðmyndana. Nefndin telur að þessi vinna sé
mikilvæg forsenda þess að hægt sé að taka ákvarðanir um það hvaða eða hvers
konar svæði þurfi að friðlýsa til að ná þeim árangri sem að er stefnt. Hér má aftur
minna á markmið samningsins um líffræðilega fjölbreytni um að 17% mikilvægra
svæða fyrir verndun lífríkis á landi og í ferskvatni verði friðlýst í neti verndarsvæða
fyrir árið 2020 og 10% hafsvæða.
.

231 | Hvítbók ~ náttúruvernd
14.8.2 Svæðavernd
Hvernig falla friðlýst svæði á Íslandi að flokkunarkerfi IUCN?
Nú eru 103 svæði friðlýst á grundvelli náttúruverndarlaga eða vernduð með sérlögum
vegna náttúru þeirra. Auk þessara friðlýsinga nýtur fjöldi svæða verndar
samkvæmt lögum sem beinist að sérstöku markmiði tengdu náttúru og umhverfi,
s.s. landgræðslusvæði, skógræktarsvæði, hverfisverndarsvæði og vatnsverndarsvæði.
Af friðlýstu náttúruverndarsvæðunum hafa 98 verið metin með hliðsjón af
flokkunarkerfi IUCN til að kanna hvernig þau falla að verndarflokkum samtakanna
og forsendum verndar samkvæmt þeim.374 Við matið hefur fyrst og fremst verið
litið til verndarmarkmiða og stjórnunar friðlýstu svæðanna. Niðurstaðan er að flest
friðlýst svæði falla í verndarflokk III sem kenndur er við náttúruvætti hér að framan
(e. natural monument) og þá aðallega náttúruvættin, eins og sjá má á mynd 14.1.
Mynd 14.1
Röðun 98 friðlýstra svæða í friðlýsingaflokka IUCN eftir tegund friðlýsingar.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Sérlög
Búsvæðavernd
Fólkvangar
Náttúruvætti
Friðlönd
Þjóðgarðar
Ia Ib II III IV V VI
Röðun 98 friðlýstra svæða í friðlýsingaflokka IUCN eftir tegund friðlýsingar.
Þar sést einnig að 27 svæði falla í hvorn verndarflokk IV og V (vistgerðir og búsvæði
og verndað landslag). Þrjú svæði falla í verndarflokk II (þjóðgarðar) og tvö svæði
í flokk Ia (svæði undir strangri vernd). Engin svæði falla í flokk Ib (óbyggðir) eða
VI (verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda). Sú staðreynd að ekkert
svæði fellur í verndarflokk VI, þrátt fyrir að hefðbundin landnotkun fari fram á
ýmsum friðlýstum svæðum hér á landi, skýrist af því að hér hefur stjórn nýtingar
ekki verið beinn þáttur í stjórnun friðlýstra svæða en verndarflokkur VI gerir ráð
fyrir því.
Endurskoðun friðlýsingarflokka
Því hefur verið haldið fram að markmið friðlýsinga hér á landi séu oft óljós og að
það geri þetta meginstjórntæki náttúruverndar ómarkvisst. Því sé einnig vandkvæðum
bundið að meta árangur friðlýsinga. Hjá IUCN er lögð rík áhersla á að
markmið með vernd svæða séu sett fram með skýrum hætti og að stjórn þeirra
miði fyrst og fremst að því að takmarka nýtingu og aðgerðir sem ganga gegn
þeim verndarmarkmiðum. Nefndin telur mikilvægt að friðlýst svæði hér á landi
séu flokkuð og að þeim sé stjórnað í samræmi við alþjóðleg viðmið um náttúruverndarsvæði.
Einnig að þau séu samanburðarhæf við friðlýst svæði í öðrum
374 Samkvæmt flokkun sem Umhverfisstofnun vann árið 2011.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 232
löndum. Það er því tillaga nefndarinnar að friðlýsingaflokkar samkvæmt náttúruverndarlögum
verði endurskoðaðir með það að markmiði að skipulag þeirra
endurspegli með skýrari hætti tilgang og markmið friðlýsinga. Þetta ætti að mati
nefndarinnar að stuðla að því að ákvarðanir um friðlýsingu svæða verði markvissari
og að ljósara liggi fyrir hvað þær feli í sér. Það ætti aftur að tryggja betur að
sá árangur náist sem að er stefnt með friðlýsingunum. Sú flokkun sem nefndin
leggur til er í betra samræmi við flokkunarkerfi Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna
sem auðveldar samanburð verndaðra svæða og mat á árangri verndar. Hér skal
lögð áhersla á að svæði geta fallið í fleiri en einn flokk en meginmarkmið friðlýsingarinnar
ætti þá að ráða flokkun. Nefndin leggur til að eftirfarandi flokkar verði
í nýjum lögum, sjá hér einnig töflu bls. 236.
Náttúruvé. Nefndin leggur til að fyrsti flokkur friðlýstra svæða verði nefndur
Náttúruvé og að þar verði um að ræða svæði sem njóta skulu strangrar friðunar
í samræmi við flokk Ia í flokkunarkerfi Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna. Megintilgangur
með friðlýsingu svæða í þessum flokki er að standa vörð um náttúrulegt
ástand svæðanna, þar á meðal náttúruleg þróunarferli, vistkerfi og fjölbreytni og/
eða vernda ákveðnar tegundir lífvera eða önnur náttúrufyrirbæri sem t.d. eru
óvenju fágæt og viðkvæm.
Aðgangur að þessum svæðum ætti alla jafna að vera mjög takmarkaður og
allar athafnir sem raska náttúru þeirra bannaðar. Þessi svæði geta haft geysilega
þýðingu fyrir vísindarannsóknir og þjónað sem mikilvæg viðmiðun að því er varðar
náttúrufar og þróun náttúrunnar miðað við svæði þar sem athafna mannsins
gætir í ríkara mæli. Þá er einnig mikilvægt að tryggja að breytingar á aðliggjandi
svæðum hafi ekki áhrif á náttúruvéin.
Nú eru tvö friðlönd flokkuð í flokk Ia samkvæmt flokkunarkerfi IUCN og njóta
strangrar friðunar m.a. vegna rannsóknahagsmuna, en það eru Surtsey og Eldey.
Óbyggð víðerni. Í kafla 3.5.2 í hvítbókinni var fjallað um óbyggð víðerni og bent
á mikilvægi þess að skapa umgjörð fyrir vernd slíkra svæða á Íslandi.375 Nefndin
leggur til að tekinn verði upp nýr sérstakur friðlýsingaflokkur í náttúruverndarlögum
sem nefnist „óbyggð víðerni“.376 Flokkurinn myndi skapa grundvöll fyrir
friðlýsingu víðáttumikilla svæða sem eru lítt eða ekki mótuð af manninum og
haldið hafa náttúrulegum einkennum sínum. Öll verndun og stjórnun svæðisins
ætti að miða að því að varðveita náttúrulegt ástand og víðáttu svæðisins. Nánari
afmörkun verndarmarkmiða þessa friðlýsingarflokks ætti að mati nefndarinnar að
taka mið af skilgreiningu náttúruverndarlaga á hugtakinu ósnortið víðerni.377
Ósnortið víðerni: Landsvæði sem er a.m.k. 25 km2 að stærð eða þannig að hægt
sé að njóta þar einveru og náttúrunnar án truflunar af mannvirkjum eða umferð
vélknúinna farartækja á jörðu, er í a.m.k. 5 km fjarlægð frá mannvirkjum og öðrum
tæknilegum ummerkjum, svo sem raflínum, orkuverum, miðlunarlónum
og þjóðvegum, og þar sem ekki gætir beinna ummerkja mannsins og náttúran
fær að þróast án álags af mannlegum umsvifum.

375 Hér skal einnig minnt á að í stefnumörkun stjórnvalda hefur á undanförnum árum verið lögð sérstök áhersla á verndun stórra
samfelldra víðerna í óbyggðum Íslands, sjá m.a. stefnumörkun um sjálfbæra þróun í íslensku samfélagi og áherslur 2010–2013.
Um þetta er fjallað í kafla 5.2.1.
376 Í kafla 11.2.5 er fjallað um hugtökin víðerni og óbyggð víðerni.
377 Nefndin leggur til í kafla 12 að notað verði orðalagið óbyggð víðerni í stað ósnortinna víðerna.
233 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Flokkur óbyggðra víðerna myndi samsvara
flokki Ib í flokkunarkerfi IUCN. Ekkert
friðlýst svæði á Íslandi hefur verið flokkað í
þennan friðlýsingarflokk IUCN. Það er hins
vegar álit nefndarinnar að með styrkingu
stjórnunar og friðlýsingarákvæða mætti
setja í þennan flokk ákveðin svæði innan
Friðlands að Fjallabaki, Vatnajökulsþjóðgarðs
og Guðlaugstungna.
Þjóðgarðar. Nefndin leggur til að friðlýsingaflokkurinn
þjóðgarðar verði áfram
í nýjum lögum. Samkvæmt 51. gr. núgildandi
laga eru helstu forsendur fyrir því að
lýsa landsvæði þjóðgarð þær að það sé
sérstætt um landslag eða lífríki eða á því
hvíli söguleg helgi. Nefndin telur æskilegt
að þjóðgarðar á Íslandi myndi samstæðan flokk friðlýstra svæða en eins og fram
hefur komið er aðeins einn þjóðgarður stofnaður á grundvelli ákvæða náttúruverndarlaga,
þ.e. Snæfellsjökulsþjóðgarður.
Þjóðgarðar ættu að mati nefndarinnar að ná yfir stór, náttúruleg eða lítt snortin
svæði til verndar heildstæðum jarð- og vistfræðilegum ferlum. Í þessum flokki ætti
jafnframt að taka tillit til menningarlegra og sögulegra þátta við friðlýsingu. Þá
er mikilvægt að aðgangur almennings að þjóðgörðum til útivistar og til þess að
kynnast fjölbreyttum og náttúrulegum svæðum verði tryggður. Það hefur löngum
verið litið svo á að eitt meginhlutverk þjóðgarða í heiminum sé að stuðla að aukinni
þekkingu almennings á náttúru viðkomandi svæðis.
Friðlýsing þjóðgarða ætti að miða að því að hið friðlýsta svæði fullnægi kröfum
sem gerðar eru til svæða í verndarflokki II hjá IUCN, þannig að að minnsta kosti þrír
fjórðu hlutar svæðisins fullnægi þeim flokki. Þá þurfa þau svæði innan þjóðgarðsins
sem falla í aðra verndarflokka að vera skýrt afmörkuð og verndun þeirra skilgreind.
Þrjú svæði hér á landi falla í verndarflokk II samkvæmt flokkunarkerfi IUCN,
þ.e. Þingvallaþjóðgarður, Vatnajökulsþjóðgarður og þjóðgarðurinn Snæfellsjökull.
Náttúruvætti. Nefndin leggur til að friðlýsingaflokknum náttúruvætti verði haldið
að mestu óbreyttum í nýjum lögum. Nefndin telur að áfram eigi að miða við að
í þennan flokk falli sérstakar afmarkaðar náttúrumyndanir, s.s. fossar, eldstöðvar,
hellar og drangar, svo og fundarstaðir steingervinga, sjaldgæfra steinda, bergtegunda
og berggerða, sem ástæða þykir til að varðveita með friðlýsingu sakir
fræðilegs gildis þeirra, fegurðar eða sérkenna. Hér getur einnig verið um að ræða
afmörkuð náttúrufyrirbæri í hafi, svo sem eyjar, sker eða náttúrumyndanir á hafsbotni.
Nefndin leggur jafnframt til að lífræn fyrirbæri sem eru einstök og skera sig
úr umhverfinu geti fallið undir þennan flokk friðlýsinga.378 Náttúruvætti ættu að
mati nefndarinnar jafnan að vera frekar lítil og afmörkuð svæði. Slík svæði hafa oft
mikið aðdráttarafl fyrir ferðamenn og gæta verður þess við friðlýsingu og skipulagsgerð
að nægjanlegt jaðarsvæði (e. bufferzone) njóti verndar umhverfis náttúruvættið
þannig að það fái notið sín.

378 Sjá nánari umfjöllun um hugtökin náttúrumyndanir og náttúruvætti í kafla 11.2.7.
Snæfellsjökull.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 234

Náttúruvætti hér á landi eru nú 39 talsins og falla þau öll í flokk III samkvæmt
flokkunarkerfi IUCN. Telur nefndin að áfram ætti að miða friðlýsingar náttúrumyndana
við að svæðin samræmist friðlýsingaflokki III.
Friðlönd. Friðlönd eru einn umfangsmesti flokkur friðlýstra svæða hér á landi og
leggur nefndin til að honum verði haldið sem einni tegund friðlýsingar í nýjum
lögum. Nefndin leggur til að friðlönd verði friðlýst með þess konar skilmálum að
þau fullnægi kröfum sem gerðar eru til svæða í IUCN flokki IV og miði fyrst og
fremst að friðun tiltekinna vistgerða og búsvæða og að því að styrkja verndun
tegunda lífvera sem eru í hættu. Auk þessa meginmarkmiðs friðlanda ætti að
leggja áherslu á önnur markmið, s.s. verndun gróðurfars og annarra líffræðilegra
þátta. Þáttur í verndun, stjórnun og umsjón svæða í þessum flokki gæti verið
reglubundin íhlutun til þess að hlúa að og mæta þörfum tiltekinnar tegundar eða
til þess að viðhalda búsvæðum eða vistgerðum.
Svæði sem friðlýst eru sem friðlönd á Íslandi eru nú 38 talsins og hafa þau
verið flokkuð í ýmsa verndarflokka IUCN, þ.e. Ia, III, IV og V. Íslensk friðlönd mynda
því ekki samstæðan flokk friðlýstra svæða að þessu leyti. Meðal þeirra eru svæði
þar sem gilda ströngustu friðlýsingarákvæðin, en einnig svæði með mjög rúm og
væg friðlýsingarákvæði sambærileg við það sem gildir um fólkvanga og svæði í
verndarflokki VI hjá IUCN. Það kann því að vera ástæða til að athuga sérstaklega
friðlýsingarákvæði svæða í þessum flokki til að meta hvort þau samræmist markmiði
þessa flokks. Ekki hafa verið stofnuð nein verndarsvæði í hafi hér við land á
grundvelli náttúruverndarlaga til verndunar líffræðilegri fjölbreytni en þau gætu
fallið í flokk friðlanda.
Landslagsverndarsvæði. Nefndin telur ástæðu til þess að bæta við nýjum flokki
friðlýsinga sem miði sérstaklega að því að vernda landslag, í samræmi við verndarflokk
V hjá IUCN. Meginmarkmið með friðlýsingu svæða í þessum flokki ætti að
vera að vernda sérstætt og fágætt landslag og landslagsheildir ásamt menningarlegu
og sjónrænu gildi þeirra.
Miðað við markmið friðlýsingarflokksins má ætla að ákveðin friðlýst svæði
gætu fallið að þessum nýja friðlýsingarflokki, s.s. Reykjanesfólkvangur og ströndin
við Stapa og Hellna.
Verndarsvæði með sjálfbærri og hefðbundinni nýtingu. Þar sem heimild til
hefðbundinnar nýtingar er hluti af friðlýsingarákvæðum margra friðlýstra svæða
hér á landi telur nefndin eðlilegt að leggja til að bætt verði við nýjum flokki friðlýstra
svæða sem taki mið af IUCN flokki VI. Flokkurinn ætti að miða að verndun
stórra náttúrulegra vistkerfa og svæða sem nýtt eru með sjálfbærum hætti. Þetta
felur í sér að stjórn svæðisins tekur einnig til nýtingar þannig að tryggt sé að hún
samræmist verndarmarkmiði svæðisins.
Ekkert friðlýst svæði á Íslandi hefur verið flokkað í verndarflokk VI samkvæmt
flokkunarkerfi IUCN en í samræmi við nýtingu sumra friðlýstra svæða er ekki óeðlilegt
að einhver þeirra yrðu í framtíðinni felld undir þennan nýja flokk.
Fólkvangar. Fjórði friðlýsingarflokkur gildandi laga er fólkvangar og leggur
nefndin til að þeim flokki verði haldið við endurskoðun laganna. Flokkurinn
hefur mikla þýðingu í þeirri viðleitni að tryggja almenningi aðgang að náttúrulegum
útivistarsvæðum í nánd við þéttbýli. Fólkvangarnir hafa nokkra sérstöðu
235 | Hvítbók ~ náttúruvernd

í skipulagi náttúruverndar á Íslandi þar sem þeir eru undir stjórn sveitarfélaga.
Enda þótt meginmarkmið sé útivist geta fólkvangar stuðlað að verndun mikilvægra
jarðmyndana, landslags eða líffræðilegrar fjölbreytni. Sjálfbær nýting náttúrugæða
innan fólkvanga er vel möguleg og friðlýsingarreglur má sníða að slíkum
aðstæðum. Fólkvanga mætti að mati nefndarinnar flokka í verndarflokka V og VI
hjá IUCN eftir friðlýsingarákvæðum.ðlýsingarflokks IUCN
og markmið friðlýsingar
Náttúruvé Ia Oft minni svæði eða
hluti stærri svæða
Friðlýsing með strangri verndun, miklum takmörkunum á umferð og
nýtingu, í þeim tilgangi að varðveita líffræðilega fjölbreytni og mögulega
einnig jarðminjar/jarðmyndanir. Svæðin geta haft ómetanlegt gildi sem
viðmiðunarsvæði fyrir vísindarannsóknir og vöktun.
Víðerni Ib Stór lítt snortin svæði Friðlýsing miðar fyrst og fremst að því að varðveita víðáttumikil svæði, lítt
snortin af áhrifum, inngripum og framkvæmdum mannsins.
Þjóðgarðar II Venjulega stærri svæði Friðlýsing til að vernda heildstætt landslag, jarðmyndanir og vistkerfi
svo og menningarleg og söguleg gildi viðkomandi svæðis m.a. til að
stuðla að því að almenningur eigi aðgang að fjölbreyttum náttúrulegum
svæðum til útivistar og fræðslu.
Náttúruvætti III Oftast minni svæði Oftast jarðfræðileg fyrirbæri sem vernduð eru vegna fræðilegs gildis,
fegurðar eða sérkenna.
Friðlönd IV Misstór svæði Friðlýst vegna mikilvægra vistkerfa, vistgerða, tegunda og búsvæða
þeirra.
Landslagsverndarsvæði V Venjulega stærri svæði Friðlýsing miðar að verndun sérstæðs og fágæts landslags, landslagsheilda
og jarðmyndana.
Verndarsvæði með sjálfbærri
hefðbundinni nýtingu
VI Venjulega stærri svæði Friðlýsing þjónar fyrst og fremst þeim tilgangi að vernda náttúruleg
vistkerfi sem nýtt eru með sjálfbærum hætti.
Fólkvangur V og VI Misstór svæði Friðlýsing náttúrulegs svæðis til útivistar í grennd við þéttbýli.
Jaðarsvæði
Nefndin leggur áherslu á mikilvægi þess að gera ráð fyrir jaðarsvæðum umhverfis
friðlýst svæði til þess að draga úr hugsanlegum neikvæðum áhrifum af athöfnum
eða starfsemi í nágrenni þeirra sem ganga gegn markmiðum friðlýsingar og geta
stefnt verndun svæðanna í hættu. Þetta getur verið jafn nauðsynlegt fyrir stór
svæði sem lítil og þarf meðal annars að hafa í huga að spilla ekki ásýnd smærri
svæða svo sem þeirra sem hafa að geyma einstakar náttúrumyndanir. Við endurskoðun
náttúruverndarlaga er því nauðsynlegt að taka afstöðu til þess með hvaða
hætti best sé að takmarka athafnir á jaðarsvæðum friðlýstra svæða sem ganga
gegn friðlýsingarmarkmiðunum. Nefndin leggur til að kveðið verði á um að framkvæmdir
og starfsemi á jaðarsvæði verði tilkynningarskyldar í samræmi við ákvæði
laga um mat á umhverfisáhrifum. Einnig mætti hugsa sér að ákvæði væru um
jaðarsvæði í skipulagslögum eða að gert yrði ráð fyrir að jaðarsvæði væru hluti
friðlýstra svæða.

Endurmat friðlýsingamarkmiða
Nefndin telur nauðsynlegt að skipulega verði farið yfir friðlýsingarákvæði friðlýstra
svæða hér á landi til þess að meta markmið þeirra og hlutverk í heildarskipulagi
náttúruverndar. Eins og áður hefur komið fram eru markmið friðlýsinga ekki alltaf
sett fram með skýrum hætti í auglýsingum um friðlýsingu svæða. Því kann að
vera nauðsynlegt að skoða einnig lýsingar á forsendum og markmiði friðlýsinga

Hvítbók ~ náttúruvernd | 236

í eldri útgáfum Náttúruminjaskrár til að fá betri grundvöll fyrir matið. Í tengslum
við þetta ætti jafnframt að meta hvernig markmið friðlýsinga samræmist endurskoðaðri
flokkun friðlýstra svæða samkvæmt nýjum lögum. Til að tryggja samræmi
gæti í einstaka tilvikum verið ástæða til að endurskoða ákvæði friðlýsinga til að
skýra betur forsendur friðlýsingarinnar og markmið. Endurmatið gæti jafnvel leitt
í ljós að í einstökum tilvikum væri ástæða til að fella friðlýsingu niður ef forsendur
fyrir henni eru ekki lengur fyrir hendi.

19. Almannaréttur
19.1 Inngangur Ekki er að finna í íslenskum lögum almenna skilgreiningu á hugtakinu almannarétti.
Samkvæmt lögfræðiorðabókinni er almannaréttur talinn vera sá réttur sem
almenningi er áskilinn til frjálsra afnota af landi og landsgæðum, til farar um land
og vötn o.fl. skv. ákvæðum í náttúruverndarlögum.437 Í grein sinni um almannarétt
skilgreinir Páll Sigurðsson lögfræðiprófessor hugtakið sem réttindi manna til
yfirferðar um landið og umgengni við náttúruna annars vegar og réttarreglur þær
sem um það efni gilda hins vegar.438
Uppruna almannaréttar má rekja til reglna Rómaréttar um sameiginleg gæði.
Þær byggðu á þeirri hugmynd að sum gæði eins og andrúmsloftið, hafið og sjávarströndin
væru svo mikilvæg í samfélagi manna að þau yrðu að vera aðgengileg
almenningi til frjálsra og óheftra afnota. Talið er að þessi réttur hafi verið í gildi
um langt skeið í Rómaríki áður en reglan var tekin upp í lögbók Justinianusar á 6.
öld.439 Í fordæmisrétti Breta þróuðust þessar hugmyndir í kenninguna um „public
trust“ (e. public trust doctrine), en hún felur í sér að það sé hlutverk ríkjandi
stjórnvalda á hverjum tíma að gæta þess að almenningur eigi greiðan aðgang
að þessum mikilvægu gæðum. Kenningunni hefur verið talsvert beitt í Bandaríkjunum
bæði í sambandi við auðlindanýtingu og einnig að því er varðar aðgengi
almennings að náttúru og náttúrugæðum.
Hugmyndina um frjálsan aðgang almennings að mikilvægum náttúrulegum
gæðum má finna í löggjöf allflestra Vestur-Evrópuríkja sem byggja á settum lögum,
m.a. Noregs og Svíþjóðar. Á Norðurlöndunum á þessi réttur víðast hvar langa
sögu og á sér rætur í fornum venjurétti.
19.2 Almannaréttur í íslenskri löggjöf
19.2.1 Jónsbók
Í Jónsbók, 24. kafla búnaðarbálks, er skýrt kveðið á um rétt landeigenda yfir jarðargróðri
sem á landi þeirra vex. Þar er þó tekið fram að mönnum sé heimilt að æja
437 Lögfræðiorðabók með skýringum. 2008. Bókaútgáfan Codex og Lagastofnun Háskóla Íslands, Reykjavík.
438 Páll Sigurðsson 1993. Almannaréttur – Almenn viðhorf og þróun réttarreglna. Útilíf og almannaréttur. Erindi flutt á ráðstefnu 24.
apríl 1993.
439 Patrick Deveney 1976. Jus Publicum, and the Public Trust: An Historical Analysis. Sea Grant Law Journal 13, bls. 202–270.
318 | Hvítbók ~ náttúruvernd
hestum sínum í landi annars manns, „þar sem eigi hefir áður slegið verið“.440 Samkvæmt
20. kafla sama bálks var mönnum almennt óheimilt að höggva við í annars
manns skógi en þó var umferðarmönnum rétt að höggva sér þar farargreiðabót.
Yxi viður um þjóðbraut þvera og hamlaði umferð mátti höggva hann að ósekju,
sbr. 21. kafla. Í 44. kafla búnaðarbálks er fjallað um þjóðgötu. Þar segir m.a. að
bændum sé skylt að gera vegu færa um þver héruð og endilöng „þar sem mestur
er almannavegur eftir ráði lögmanns og sýslumanns“.441 Almenna reglan var þó sú
að þjóðgata skyldi vera sem að fornu fari hafði legið. Hins vegar mátti færa götu
ef hún lá um bæ manns eða að garði en gera skyldi hann þá aðra jafngóða utan
garðs, sbr. 32. kafla. Þessi ákvæði endurspegla víðtækan fararrétt almennings og
fólu í sér að landeigendur urðu að þola, að meginstefnu bótalaust, för annarra
manna um lönd sín og jafnvel að greiða fyrir henni. Almennt hefur það verið talin
forn venja í íslenskum rétti að hverjum sem er sé heimil för um land annars manns
utan kaupstaða og kauptúna, þar sem ekki er ræktað land eða slægjuland, a.m.k.
ef land er ógirt.
19.2.2 Vatnalög nr. 15/1923
Í 11. gr. vatnalaga nr. 15/1923 er mælt fyrir um vatnsréttindi almennings og lúta
þau bæði að vatnstöku og umferðarrétti. Samkvæmt greininni er öllum heimil
vatnstaka til heimilisþarfa og bús, þar sem landeiganda er meinlaust, svo og að
nota vatn til sunds og umferðar, einnig á ísi, enda fari það ekki í bága við lög, samþykktir
eða annað lögmætt skipulag. Réttur almennings til umferðar um vötn er
svo útfærður frekar í XII. kafla vatnalaganna en þar er í 115. gr. kveðið á um rétt
til að fara á bátum og skipum um öll skipgeng vötn. Samkvæmt 2. mgr. 119. gr.
laganna er mönnum sem nota vatn til umferðar eða fleytingar heimilaður réttur til
þeirrar umferðar um vatnsbakkana og afnota af þeim sem nauðsynleg eru vegna
umferðarinnar eða fleytingarinnar.
19.2.3 Náttúruverndarlög nr. 48/1956
Í náttúruverndarlögum nr. 48/1956, sem jafnframt voru fyrstu lög sinnar tegundar
á Íslandi, var mælt fyrir um aðgang almennings að náttúru landsins. Í athugasemdum
með frumvarpi sem varð að lögunum er fjallað um íslenskan almannarétt og
er því slegið þar föstu að út frá reglum Jónsbókar og vatnalaga nr. 15/1923 megi
leiða þá grundvallarreglu íslensks réttar að heimilt sé að hafa þau not af fasteign
annars manns, m.a. til umferðar, sem eigandanum séu bagalaus.442 Ákvæði náttúruverndarlaga
nr. 48/1956 um almannarétt lutu að fjórum þáttum: 1) fararrétti
almennings, 2) heimild almennings til dvalar á landsvæðum í því skyni að njóta
náttúrunnar, 3) heimild almennings til berjatínslu og 4) heimild til að friða landsvæði
og gera þau að fólkvöngum (almenningssvæðum). Í kaflanum var greint á
milli þrenns konar landsvæða:
landsvæða utan landareigna lögbýla,
óræktaðra landa manna utan þéttbýlis,
ræktaðs lands.
440 Jónsbók. Lögbók Íslendinga. 2004. Már Jónsson tók saman. Reykjavík, bls. 174.
441 Sama heimild, bls. 186–187.
442 Alþt. 1955–1956, A-deild, þskj. 232, bls. 868.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 319
Í 6. gr. var kveðið á um rétt til frjálsrar farar um landsvæði utan landareigna
lögbýla og dvöl þar „í lögmætum tilgangi“. Þá var gangandi fólki heimilt að fara
um óræktuð lönd manna utan þéttbýlis og dvelja þar „í því skyni að njóta náttúrunnar“
enda hefði það ekki í för með sér mikið óhagræði fyrir landeigendur eða
aðra rétthafa að landi. Tekið var fram að þegar land væri girt væri aðeins heimilt
að fara gegnum hlið á girðingunni. Hlytist tjón af dvöl manna eða umferð var gert
ráð fyrir bótum samkvæmt úrlausn náttúruverndarnefndar. Úrlausn hennar mátti
skjóta til yfirvirðingar þriggja dómkvaddra manna. Í athugasemdum með frumvarpi
því er varð að náttúruverndarlögum nr. 48/1956 var tekið fram að ákvæði 6.
greinar fælu ekki í sér miklar breytingar frá þeim reglum sem taldar hefðu verið
gilda um umferð um land. Þar sagði einnig að fyrirvararnir um „dvöl í lögmætum
tilgangi“ og „í því skyni að njóta náttúrunnar“ girtu fyrir að varanleg dvöl teldist
heimil. „Sú dvöl, sem hér kæmi til, væri einkum viðstaða til að skoða náttúru og
njóta heilsulinda hennar og fegurðar, þ. á m. til að dveljast í tjaldi á landi.“443 Þó var
áskilið að leyfis forráðamanns væri leitað við val á tjaldstæði. Samkvæmt lögunum
var för á ræktuðu landi háð leyfi forráðamanns lands, svo og dvöl þar. Um heimild
til farar um vegi, sem lágu um ræktuð lönd eða óræktuð, fór eftir vegalögum og
öðrum almennum reglum.
Samkvæmt 7. gr. laganna var óheimilt að tína ber á ræktuðum landsvæðum
án leyfis þess sem fyrir landi réði. Almenningi var heimilt að tína ber til neyslu á
vettvangi á óræktuðum landsvæðum, sem töldust til landareigna lögbýla en berjatínsla
í öðru skyni var háð leyfi þess sem landi réði. Öllum var heimil berjatínsla
á landsvæðum utan landareigna lögbýla.
Fjórði þáttur almannaréttarins laut að heimildinni til að friða landsvæði og gera
þau að fólkvöngum (almenningssvæðum) ef telja mætti að þau væru vel fallin til
að veita almenningi færi á að njóta náttúrunnar. Þessi tegund svæðaverndar var
ekki sett í flokk með friðlýsingarflokkum 1. gr. laganna enda miðaði hún fyrst og
fremst að félagslegri náttúruvernd.
19.2.4 Náttúruverndarlög nr. 47/1971
Í lögum um náttúruvernd nr. 47/1971 sem tóku við af lögunum frá 1956 var
rétturinn til farar og dvalar um landsvæði utan landareigna lögbýla óbreyttur, en
lögin fólu í sér verulega þrengingu á rétti almennings til farar og dvalar um eignarlönd.
Í lögunum var þannig gert ráð fyrir að leyfi þyrfti til farar og dvalar á landi
sem hafði verið girt og á ræktuðum landsvæðum. Þarna var um að ræða verulega
skerðingu á almannaréttinum frá því sem áður hafði gilt enda var eiganda lands
eftir breytinguna gert kleift að bægja almenningi frá landi sínu, hvort sem um
var að ræða ræktað land eða óræktað, með því einu að girða það. Þó giltu sérstakar
reglur um för um sjávarströnd, vatnsbakka og árbakka. Í 20. gr. laganna
var lagt bann við því að setja byggingar, girðingar og önnur mannvirki á sjávarströnd,
vatnsbakka og árbakka, þannig að hindraði frjálsa för fótgangandi manna.
Í ákvæðinu sjálfu voru taldar upp nokkrar undantekningar frá banninu en þær áttu
við um þær byggingar og þau mannvirki sem nauðsynleg væru vegna atvinnurekstrar,
þar með talin íbúðarhús bænda, og þau sem reist væru með leyfi réttra
yfirvalda á skipulögðum svæðum, eða mannvirki sem reist höfðu verið fyrir samþykkt
laganna. Þegar greinin er borin saman við upphaflega frumvarpið sést að
443 Alþt. 1955–1956, A-deild, þskj. 232, bls. 869.
320 | Hvítbók ~ náttúruvernd
greinin hefur breyst í meðförum þingsins. Í frumvarpinu var áskilið að ekki mætti
setja byggingar, girðingar og önnur mannvirki á sjávarströnd í minni fjarlægð en
150 m frá hæsta flóðmáli né á vatnsbakka og árbakka í minni fjarlægð en 100 m
frá vatnsborði. Tiltekið var að bannið tæki ekki til bygginga eða mannvirkja sem
nauðsynleg væru vegna atvinnurekstrar eða þau sem reist væru með leyfi réttra
yfirvalda á skipulögðum svæðum.444 Í athugasemdum við greinina í frumvarpinu
kom fram að hún ætti sér fyrirmynd í nýjum náttúruverndarlögum nágrannalandanna,
Danmerkur og Noregs. Í meðförum þingsins voru kvaðir um fjarlægð
frá vatni afnumdar og skýrt tekið fram að undanþágan næði til íbúðarhúsa bænda.
Í lögunum var rétturinn til berjatínslu á óræktuðu landi til neyslu á vettvangi
og utan landareigna lögbýla óbreyttur.
19.2.5 Náttúruverndarlög nr. 93/1996
Í náttúruverndarlögum nr. 93/1996 eru ákvæði um almannarétt óbreytt enda voru
þá ekki gerðar breytingar á efnisreglum laganna.
19.2.6 Náttúruverndarlög nr. 44/1999
Í III. kafla núgildandi náttúruverndarlaga nr. 44/1999 er að finna allítarleg ákvæði
um rétt almennings til að fara um landið. Í 1. mgr. 12. gr. er sett fram sú meginregla
að almenningi sé heimil för um landið og dvöl þar í lögmætum tilgangi. Þessum
rétti fylgir skylda til að ganga vel um náttúru landsins og sýna ýtrustu varúð þannig
að henni verði ekki spillt, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Frekari fyrirmæli vegna farar um
landið og umgengni er að finna í 13. gr., m.a. þau að almenningur verði að sýna
landeiganda og öðrum rétthöfum lands fulla tillitssemi og virða hagsmuni þeirra.
Boðið er að farið skuli eftir merktum leiðum og vegum eftir því sem auðið er og
hlífa girðingum t.d. með því að nota hlið. Kveðið er á um sérstaka aðgát í nánd við
búsmala, selalátur, varplönd fugla, veiðisvæði og veiðistaði. Þá er tekið fram að för
manna um landið sé ekki á ábyrgð eiganda lands eða rétthafa að öðru leyti en því
sem leiðir af ákvæðum annarra laga og almennum skaðabótareglum.
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að núgildandi náttúruverndarlögum
sést að frumvarpinu var upphaflega ætlað að færa almannaréttinn aftur til
þess er gilti samkvæmt náttúruverndarlögum nr. 48/1956 og þar með draga úr
þeirri takmörkun réttarins sem fólst í náttúruverndarlögum nr. 47/1971. Í samræmi
við þetta var í 14. gr. frumvarpsins mælt fyrir um að mönnum væri heimilt, án
sérstaks leyfis landeiganda eða rétthafa, að fara gangandi, á skíðum, skautum og
óvélknúnum sleðum eða á annan sambærilegan hátt um óræktað land og dvelja
þar. För um ræktað land, þ.e. garða, tún og akra, og dvöl þar var áfram háð samþykki
eiganda þess eða rétthafa.445
Ákvæðum 14. gr. var breytt í meðförum Alþingis að tillögu umhverfisnefndar.
Lagði hún til að takmarkanir yrðu settar á heimild manna til að fara án sérstaks
leyfis landeiganda um óræktað land og hafa þar dvöl. Fól breytingin í sér að eig-
444 Í athugasemdum við greinina í frumvarpinu frá 1969 kemur fram að hún sé að danskri og norskri fyrirmynd. Einnig segir að
frá upphafi hafi nefndin sem frumvarpið samdi verið einhuga um að taka þetta ákvæði upp í frumvarpið og liggi til þess eftirfarandi
orsakir: „Eitt veigamesta grundvallaratriði nútíma náttúruverndar er hið félagslega viðhorf. Náttúran er sameign allra
landsmanna, ekki aðeins þeirra landsmanna, sem eru ofan moldar, heldur líka hinna sem horfnir eru, og þeirra sem enn eru
óbornir. Þetta viðhorf er svo þungt á metunum, að smávægilegar hömlur á athafnafrelsi þeirra, sem hafa aðstöðu til að eigna
sér skákir á fegurstu stöðum landsins, virðast fyllilega réttmætar.“ Sjá Alþt. 1969, A-deild, þskj. 617, bls. 2003.
445 123. lþ. 1998–1999, 528. mál, þskj. 848.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 321
anda eða rétthafa eignarlands í byggð væri heimilt að takmarka eða banna með
merkingum við hlið og göngustiga för manna og dvöl á afgirtu óræktuðu landi. Í
nefndaráliti umhverfisnefndar segir um þessa tillögu að ýmsar ástæður geti verið
fyrir því að þessir aðilar telji ástæðu til að nýta heimildina. Megi þar nefna beit eða
aðra notkun á landinu. Í nefndarálitinu er hugtakið byggð skýrt svo að það eigi
við byggt svæði eða land, hvort sem er þéttbýlt eða strjálbýlt.446 Með hliðsjón af
þessu er ljóst að upphaflegt markmið frumvarpsins um rýmkun almannaréttarins
náði ekki fram að ganga.
Umferð gangandi manna
Samkvæmt núgildandi lögum er almannarétturinn mismunandi ríkur eftir því
hvort farið er um ræktað eða óræktað landsvæði. Þá er gerður greinarmunur á
því hvort óræktað land sé í byggð eða utan byggðar. Eftirfarandi listi sýnir hversu
víðtækur réttur almennings er til farar og eftir atvikum dvalar á landsvæðum sem
falla undir hina ólíku flokka. Hér er átt við för gangandi manna og þeirra sem fara
um á skíðum, skautum, sleðum eða á annan sambærilegan hátt.
Óræktað land utan byggðar. Almenningi er heimil för og dvöl á óræktuðu
landi utan byggðar án sérstaks leyfis landeiganda eða rétthafa.
Óræktað eignarland í byggð. Almenna reglan er að almenningi sé heimil för
og dvöl en eiganda eða rétthafa er þó heimilt að takmarka eða banna för
og dvöl á afgirtu óræktuðu landi með því að koma upp merkingum við
hlið og göngustiga.
Ræktað land. Almenningur þarf samþykki eiganda eða rétthafa til að fara
um og dvelja á ræktuðu landi. Til ræktaðs lands teljast garðar, tún og akrar,
þ.e. land sem hefur verið ræktað með jarðvinnslu, sáningu og reglulegri
áburðargjöf, land í skógrækt eða land sem hvorki hefur þarfnast jarðvinnslu
né sáningar til að verða slægjuland en er það vegna áburðargjafar
og er notað sem slíkt, sbr. 9. tölul. 3. gr.
Heimild til farar og dvalar í náttúrulegum birkiskógum og kjarrlendi fer eftir því
hvort um er að ræða land utan byggðar eða í byggð, sbr. listann hér að framan.
Sérstakar reglur gilda um umferð um skógræktarsvæði þar sem skógræktin er
styrkt með opinberu fé. Skal þá kveða svo á í samningi við eiganda eða rétthafa
að hann tryggi almenningi frjálsa för um landið eftir að fyrstu stigum skógræktar
er lokið. Skal hann setja um þetta reglur.
Umferð hjólandi og ríðandi manna
Fjallað er um umferð hjólandi og ríðandi vegfarenda í 15. og 16. gr. Er meginreglan
sú að þeir skulu fylgja vegum og skipulögðum reiðhjólastígum og reiðstígum eins
og kostur er. Sérstakar reglur gilda um för ríðandi manna um hálendið og önnur
lítt gróin svæði og er þeim skylt að hafa tiltækt nægilegt aðflutt fóður fyrir hross
sín. Heimilt er að slá upp aðhöldum eða næturhólfum fyrir hrossin enda valdi
það ekki spjöllum á náttúrunni en áskilið er leyfi eiganda eða rétthafa þegar um
eignarland er að ræða. Á hálendi skal hólfum valinn staður á ógrónu landi sé þess
kostur. Þegar farið er um náttúruverndarsvæði er ríðandi mönnum skylt að hafa
samráð við landverði eða umsjónaraðila, þ.e.a.s. ef þeir eru starfandi á svæðinu.
446 123. lþ. 1998–1999, 528. mál, þskj. 1111.
322 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Í reglugerð um takmarkanir á umferð í náttúru Íslands nr. 528/2005 er auk þess
kveðið á um að þegar farið sé eftir gömlum þjóðleiðum skuli ekki teyma fleiri
hross en svo að þau rúmist innan slóðar, ellegar reka hross þannig að þau lesti sig.
Jafnframt er þar bannað að reka hrossastóð yfir gróið land þannig að náttúruspjöll
hljótist af eða hætta skapist á náttúruspjöllum.
Umferð um vötn
Um umferð um vötn fer samkvæmt ákvæðum vatnalaga, sjá nánar kafla 19.2.2
hér að ofan.
Heimild til að takmarka umferð í óbyggðum
Í 1. mgr. 19. gr. náttúruverndarlaga er Umhverfisstofnun veitt heimild til að takmarka
umferð tímabundið í óbyggðum eða loka svæðum þar í verndarskyni enda
hafi stofnunin að jafnaði gert grein fyrir fyrirhugaðri lokun í skýrslu samkvæmt 2.
mgr.447 Um er að ræða skýrslu sem gera skal á hverju hausti á grundvelli úttektar á
ástandi svæða í óbyggðum. Slíkar skýrslur hafa ekki verið gerðar frá setningu laga
nr. 44/1999. Ákvörðun um takmörkun umferðar eða lokun svæða skal staðfest af
ráðherra og birt í Stjórnartíðindum. Hugtakið óbyggð er ekki skýrt sérstaklega í
náttúruverndarlögum. Auk 19. gr. er það notað í tveimur greinum laganna, þ.e.
í c-lið 2. mgr. 6. gr. og í 2. mgr. 20. gr. Síðastnefnda greinin fjallar um heimild til
að setja niður viðlegutjöld í óbyggðum. Hugtakið var ekki notað í 20. gr. eins og
hún var í upphaflega frumvarpinu en breyting var gerð á greininni í meðförum
Alþingis að tillögu umhverfisnefndar. Í nefndaráliti hennar er hugtakið óbyggð
skýrt á svofelldan hátt: „Með óbyggðum er einkum átt við hálendi eða öræfi þar
sem fólk býr ekki að jafnaði og ekki er að finna bústaði eða bæi manna.“448 Þessi
skilgreining samræmist venjulegri notkun orðsins en samkvæmt Íslenskri orðabók
merkir orðið óbyggð „óbyggt land, (einkum) hálendi, öræfi“.449

Sérstakar reglur um för og dvöl á náttúruverndarsvæðum
Samkvæmt 4. mgr. 32. gr. nvl. er Umhverfisstofnun eða öðrum umsjónaraðila
náttúruverndarsvæðis heimilt að setja sérstakar reglur um umferð manna og
dvöl á náttúruverndarsvæðum og um önnur atriði er greinir í III. kafla laganna
um almannarétt, umgengni og útivist. Miðað við skilgreiningu laganna á hugtakinu
náttúruverndarsvæði getur þessi heimild náð til friðlýstra svæða, annarra
svæða og náttúrumyndana sem eru á náttúruminjaskrá og afmarkaðra svæða sem
njóta verndar samkvæmt öðrum lögum vegna náttúru eða landslags. Slíkar reglur
ganga framar almennum reglum. Í athugasemdum við 32. gr. í frumvarpi því er
varð að nvl. nr. 44/1999 kemur fram að 4. mgr. sé nýmæli. Þá segir að eðlilegt þyki
að á náttúruverndarsvæðum geti gilt aðrar og strangari reglur um umferð og dvöl
almennings en annars staðar.450 Í 60. gr. laganna er fjallað um efni friðlýsingar og
er þar gert ráð fyrir að meðal þess sem fjallað skuli um í friðlýsingu sé umferð og
umferðarréttur almennings, sbr. d-lið 1. mgr. 60. gr.
447 Í lögskýringargögnum að baki ákvæðinu kemur fram að gert er ráð fyrir að heimilt verði að loka svæðum þótt þess sé ekki
getið í skýrslunni ef brýna nauðsyn beri til og ljóst sé að ekki var fyrirsjáanlegt að hausti að loka þyrfti svæðinu eða takmarka
umferð um það, sjá Alþt. 1998–1999, A-deild, þskj. 848, aths. við 19. gr., sbr. og 120. lþ. 1995–1996, 366. mál, þskj. 934.
448 123. lþ. 1998–1999, 528. mál, þskj. 1111.
449 Íslensk orðabók. 2002. Mörður Árnason ritstýrði. Edda, Reykjavík, bls. 1098.
450 123. lþ. 1998–1999, 528. mál, þskj. 848.

Hvítbók ~ náttúruvernd | 322
Heimild til að tjalda
Í 20. gr. náttúruverndarlaga er fjallað um heimild til að tjalda. Í greininni er annars
vegar gerður greinarmunur á alfaraleiðum og svæðum utan alfaraleiða og hins
vegar á alfaraleið í byggð og alfaraleið í óbyggðum. Mismunandi reglur gilda svo
um heimild til að tjalda á óræktuðu landi í byggð og ræktuðu landi. Þessum reglum
má lýsa með eftirfarandi hætti:
Við alfaraleið í byggð er heimilt að tjalda hefðbundnum viðlegutjöldum til
einnar nætur á óræktuðu landi. Með byggð er átt við byggt svæði eða land,
hvort sem er þéttbýlt eða strjálbýlt. Hér gildir þó líka heimild landeiganda
til að takmarka eða banna með merkingum för manna og dvöl á afgirtu
óræktuðu landi, sbr. 1. mgr. 14. gr. Í vissum tilvikum þarf að leita leyfis landeiganda
eða rétthafa en það er í fyrsta lagi ef tjaldað er nærri bústöðum
manna eða bæ, í öðru lagi ef um fleiri en þrjú tjöld er að ræða og í þriðja
lagi ef tjaldað er til fleiri en einnar nætur.
Við alfaraleið í óbyggðum, hvort heldur er á eignarlandi eða þjóðlendu,
er heimilt að setja niður hefðbundin viðlegutjöld. Eins og áður segir er með
óbyggðum einkum átt við hálendi eða öræfi þar sem fólk býr ekki að jafnaði
og ekki er að finna bústaði eða bæi manna.
Utan alfaraleiðar, hvort heldur er á eignarlandi eða þjóðlendu, er heimilt
að setja niður göngutjöld nema annað sé tekið fram í sérreglum sem kunna
að gilda um viðkomandi landsvæði. Með ferðum utan alfaraleiðar er átt við
ferðir sem ekki þurfa að tengjast vegum eða stígum og leiðin getur legið
um holt og móa. Göngutjald er létt tjald sem menn bera, draga eða reiða,
t.d. í gönguferðum eða öðrum ferðum, og með sérreglum er átt við þær
reglur sem kunna að gilda fyrir svæðið, t.d. um umgengni á því, og settar
eru af bæru stjórnvaldi.451
Á ræktuðu landi má aðeins tjalda með leyfi eiganda lands eða rétthafa.
Í 21. gr. er kveðið á um tvær undantekningar frá heimild manna til að slá upp
tjaldi á óræktuðu landi. Annars vegar getur eigandi lands eða eftir atvikum rétthafi
þegar sérstaklega stendur á takmarkað eða bannað að tjöld séu reist þar sem
veruleg hætta er á að náttúra landsins geti beðið tjón af. Í athugasemdum við
greinina í frumvarpi því sem varð að náttúruverndarlögum nr. 44/1999 segir að
þessi undantekning taki jafnt til eignarlands, afréttar og þjóðlendu.452 Ekki er hins
vegar nánar skýrt við hvaða aðstæður heimildin getur orðið virk, þ.e. hvað felst
í orðunum „þegar sérstaklega stendur á“. Hin undantekningin lýtur að þeim tilvikum
þegar eigandi lands eða rétthafi hefur útbúið sérstakt tjaldstæði á landi
sínu. Getur hann þá beint fólki þangað og er honum jafnframt heimilt að taka
gjald fyrir veitta þjónustu þar.
Skipulagðar hópferðir í atvinnuskyni
Í III. kafla náttúruverndarlaga er að finna sérreglur um hópferðir í atvinnuskyni
þar sem mælt er fyrir um að haft verði samráð við eiganda lands eða rétthafa
um umferð og dvöl á landi hans og boðið að tjaldað skuli á skipulögðum tjaldsvæðum
eftir því sem við verður komið. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi
451 123. lþ. 1998–1999, 528. mál, þskj. 1111.
452 123. lþ. 1998–1999, 528. mál, þskj. 848.

323 | Hvítbók ~ náttúruvernd
til náttúruverndarlaga segir að ákvæði 1.
mgr. 22. gr. sé á engan hátt ætlað að hafa
í för með sér þrengri rétt manna sem séu í
slíkum hópferðum til umferðar um landið
en annarra.
Girðingar
Samkvæmt 23. gr. er óheimilt að setja
niður girðingar á vatns-, ár- eða sjávarbakka
þannig að hindri umferð gangandi
manna. Ekki er lengur kveðið á um undantekningar
frá þessari reglu en hér verður
að hafa í huga að um landnotkun og
staðsetningu mannvirkja á vatns-, ár- og
sjávarbakka fer eftir skipulagslögum og
skipulagsreglugerð. Í 2. mgr. greinar 4.15.2
í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 segir að í deiliskipulagi svæða sem liggja að
ám, vötnum og sjó utan þéttbýlis skuli þess gætt að ekki sé byggt nær vötnum,
ám eða sjó en 50 m og að ekki verði hindruð leið fótgangandi manna meðfram
þeim.453
Í 23. gr. er einnig fjallað um það þegar girða á yfir forna þjóðleið eða skipulagðan
göngu-, hjólreiða- eða reiðstíg. Gildir þá að sá sem girðir skal hafa þar
hlið á girðingu eða göngustiga. Í greininni er einnig almennt ákvæði um viðhald
girðinga en að öðru leyti gilda um þær ákvæði girðingarlaga og eftir atvikum
annarra laga.
Tínsla berja, sveppa, fjallagrasa, fjörugróðurs og fleira
Samkvæmt 24. gr. er öllum heimil tínsla berja, sveppa, fjallagrasa og jurta í þjóðlendum
og afréttum. Tínsla í eignarlöndum er hins vegar háð leyfi eiganda lands
eða rétthafa en mönnum er þó heimil tínsla til neyslu á vettvangi. Heimild 24.
gr. nær ekki til tínslu jurta sem friðlýstar hafa verið, sbr. auglýsingu nr. 184/1978.
Einnig takmarkast heimildin af ákvæðum skógræktarlaga nr. 3/1955 en í 7. gr.
þeirra segir m.a. að viðarrætur megi ekki rífa upp eða skerða á neinn hátt. Ekki má
heldur rífa lyng, fjalldrapa, víði, mel eða annan hlífðargróður, heldur klippa eða
skera, og bannað er að stinga upp og flytja á brott tré og hvers konar ungviði án
leyfis skógræktarstjóra eða skógarvarða.
Hliðstæðar reglur gilda um tínslu fjörugróðurs og annars gróðurs, sbr. 25. gr. Í
fjörum þjóðlendna er öllum heimil tínsla sölva, þangs, þara og annars fjörugróðurs.
Tínsla í fjörum eignarlanda er háð leyfi eiganda eða rétthafa lands en mönnum
er þó heimil tínsla til neyslu á vettvangi.
Í náttúruverndarlög nr. 44/1999 var í fyrsta sinn sett ákvæði um tínslu berja,
sveppa, fjallagrasa, jurta og fjörugróðurs í atvinnuskyni. Samkvæmt því sem segir
í frumvarpi því er varð að lögunum hafði ásókn í villtar jurtir þá þegar aukist verulega
en þær eru m.a. nýttar til lækninga, lyfja- og matargerðar, í snyrtivörur og til
skreytinga. Ekki þótti þó ástæða til að óttast ofnýtingu af þessum sökum en rétt
þótti að veita umhverfisráðherra heimild til að setja í reglugerð ákvæði um þessa

453 Ný skipulagslög tóku gildi 1. janúar 2011. Ný skipulagsreglugerð hefur ekki verið gefin út en gera verður ráð fyrir að sú reglugerð
sem sett var á grundvelli eldri laga gildi að svo miklu leyti sem hún á stoð í nýju lögunum.
.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 345

nýtingu. Segir að í reglugerð geti ráðherra m.a. kveðið á um skyldu til að tilkynna
Náttúrufræðistofnun Íslands um magn og tegund þess sem tínt er og tínslustað
og þegar sérstaklega standi á að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til tínslu einstakra
tegunda eða á einstökum svæðum. Heimildin hefur ekki verið nýtt á þeim rúma
áratug sem lögin hafa verið í gildi.
Umhverfisráðherra er jafnframt heimilt að setja í reglugerð ákvæði um notkun
tækja og verkfæra til tínslu berja, sveppa, fjallagrasa, jurta og fjörugróðurs, sbr. 27.
gr. Honum er einnig heimilt að leggja bann við notkun þeirra ef hætta er á að hún
valdi spjöllum á náttúru landsins.
Meðferð elds
Í náttúruverndarlögum eru engin ákvæði um meðferð elds á víðavangi. Um þetta
gilda sérstök lög, lög um sinubruna og meðferð elds á víðavangi nr. 61/1992. Samkvæmt
5. gr. laganna er óheimilt að kveikja eld á víðavangi þar sem almannahætta
getur stafað af eða hætt er gróðri, dýralífi eða mannvirkjum. Hverjum þeim sem
ferðast um er skylt að gæta ýtrustu varkárni í meðferð elds og sá sem verður þess
var að eldur er laus á víðavangi skal svo fljótt sem auðið er gera aðvart umráðamanni
lands eða hlutaðeigandi yfirvaldi. Brot gegn ákvæðum laganna varðar sektum
og sá sem veldur tjóni með saknæmum hætti við meðferð elds á víðavangi
ber á því skaðabótaábyrgð. Ákvæði 5. gr. eru útfærð nánar í reglugerð nr. 157/1993
og segir þar m.a. um eld sem gerður er á víðavangi til annars en að brenna sinu að
hann skuli kveiktur í sérstöku eldstæði eða á þess konar undirlagi að tryggt sé að
hann breiðist ekki út eða svíði gróður eða jarðveg. Eld skuli slökkva tryggilega eða
gæta þess að hann sé að fullu kulnaður áður en eldstæðið er yfirgefið.
19.3 Almannaréttur í norrænum og bandarískum
rétti
19.3.1 Inntak almannaréttarins á Norðurlöndum
Inntak almannaréttarins í rétti norrænu ríkjanna er svipað. Með almannarétti er átt
við rétt almennings til náttúrunnar, til að fara um landið, þar með talið um skóga
og vötn, og dvelja þar, óháð því hvernig eignarhaldi viðkomandi landsvæðis er
háttað. Einnig að nýta gæði náttúrunnar, t.d. jurtir, ber og sveppi.454 Almannaréttinum
fylgja þó einnig skyldur. Þannig er mönnum óheimilt að valda landeiganda
tjóni eða ónæði og einnig er skylt að sýna aðgæslu og tillitssemi bæði gagnvart
náttúrunni sjálfri og öðrum sem eru á ferð. Hér á eftir verður gerð grein fyrir
ákvæðum norsku útivistarlaganna og einnig fjallað stuttlega um ákvæði dönsku
náttúruverndarlaganna um almannarétt.
19.3.2 Almannaréttur í Noregi
Í Noregi gilda sérstök lög um almannarétt, útilífslögin (lov om friluftslivet). Markmið
þeirra er m.a. að tryggja rétt almennings til að fara um landið og dvelja úti í nátt-
454 Í upplýsingabæklingi norsku náttúruverndarstofnunarinnar segir í inngangi: „En viktig del av kulturarven vår er å være ute i naturen.
Vi har fra gammelt av hatt rett til å ferdes i skog og mark, etter elvene, på innsjøer, i skjærgården og til fjells – uavhengig
av hvem som eier grunnen. Vi kan høste av naturen – ikke bare saltvannsfisk, bær, sopp og blomster, men også inntrykk og
opplevelser. Hovedprinsippene i allemannsretten er lovfestet i friluftsloven av 1957.“ Slóð: http://www.dirnat.no/content/1584/
Brosjyre-Allemannsretten-Bokmal
325 | Hvítbók ~ náttúruvernd
úrunni og stuðla þannig að útivist í sátt við náttúruna, almenningi til heilsubótar
og vellíðunar. Í lögunum er gerður greinarmunur á rétti til að fara um ræktað land
(innmark) eða óræktað (utmark). Óræktað land nær til flestra vatnasvæða, strandsvæða,
mýra, skóga og fjalla í Noregi.455 Hugtakið ræktað land er skilgreint ítarlega
í lögunum.456
Réttur til farar og dvalar
Á óræktuðu landi er meginreglan sú að almenningur hefur heimild til að fara um
fótgangandi allt árið. Með sömu skilmálum er heimilt að fara um hjólandi eða
ríðandi eða á sleðum eftir vegum og stígum og almennt um fjallasvæði nema viðkomandi
sveitarfélag, með samþykki eiganda, hafi bannað för um tiltekin svæði.
Slíka ákvörðun verður fylkismaður að staðfesta.457 Almennt er heimilt að dvelja á
óræktuðum svæðum nema dvölin valdi öðrum óþægindum. Óheimilt er að tjalda
nær íbúðarhúsi en í 150 m fjarlægð og aldrei má dvelja lengur en í tvo daga á
hverjum stað án leyfis eiganda. Leyfis fyrir lengri dvöl er ekki krafist á fjallasvæðum
eða á svæðum fjarri byggð, nema búast megi við að dvölin geti valdið skaða eða
óþægindum.
Á ræktuðu landi er heimilt að fara um gangandi þegar jörð er frosin eða snævi
þakin á tímabilinu 15. október til 1. maí. Fylkismaðurinn getur ákveðið að tímabilið
skuli vera lengra eða skemmra í sínu fylki. Rétturinn tekur ekki til nánasta umhverfis
íbúðarhúsa, afgirtra húsgarða, eða svæða sem eru girt í sérstökum tilgangi
þar sem umferð almennings getur verið til óhæfilegs óhagræðis fyrir eiganda eða
þann sem nýtir svæðið. Eigandi getur bannað för um garða, ungar plantekrur,
haustsáða akra og nýgerð engi nema tryggt sé að slík umferð valdi ekki skaða.
Dvöl er almennt óheimil án leyfis landeiganda.
Öllum er heimil för á sjó á bát og á ísi lögðum sjó. Um för um vötn og ár gilda
vatnalög og lög um umferð vélknúinna farartækja um óræktað land og vatnasvæði.
Heimilt er að baða í sjó eða vatni frá strönd á óræktuðu svæði, eða frá bát,
að því tilskildu að það sé í hæfilegri fjarlægð frá íbúðarhúsi eða bústað og það leiði
ekki til ónæðis fyrir aðra.
Skyldur sem fylgja almannaréttinum
Almannaréttinum fylgja ákveðnar skyldur. Samkvæmt 11. gr. útilífslaganna skal
hver sá sem fer um eða dvelur á eignarlandi annars sýna tillitssemi og gæta þess
að valda eigandanum eða öðrum ekki tjóni eða ónæði eða skemmdum á náttúru.
Landeiganda eða þeim sem nýta land er heimilt að vísa fólki brott ef það sýnir tillitsleysi
og með háttsemi sinni veldur hættu á tjóni eða óhagræði.
Eigandi eða sá sem nýtir land má ekki hindra fólk í að nýta sér almannaréttinn
nema hann hafi til þess lögmætar ástæður. Til dæmis er óleyfilegt að setja upp
skilti sem auglýsir að bannað sé að fara um eða baða sig á stöðum þar sem það
er heimilt samkvæmt lögunum. Fararréttur samkvæmt lögunum útilokar ekki að
landeigandi geti krafist sanngjarns gjalds fyrir aðgang að baðströnd, tjaldsvæði
eða öðru skipulögðu útivistarsvæði.

455 Fra hav til himmel. Allemannsretten. Direktoratet for naturforvaltning, bls. 18.
456 Skilgreining ræktaðs lands er svofelld: Som innmark eller like med innmark reknes i denne lov gårdsplass, hustomt, dyrket
mark, engslått, kulturbeite og skogsplantefelt samt liknende område hvor almenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel
for eier eller bruker. Udyrkete, mindre grunnstykker som ligger i dyrket mark eller engslått eller er gjerdet inn sammen
med slikt område, reknes også like med innmark. Det samme gjelder område for industrielt eller annet særligt øyemed hvor
almenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier, bruker eller andre.
457 Fylkismennirnir eru fulltrúar ríkisvaldsins á landsbyggðinni.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 326
Ef upp kemur ágreiningur um tiltekin atriði varðandi almannaréttinn getur
landeigandi, ferðamaður eða útivistarsamtök krafist úrskurðar sveitarstjórnar um
ágreiningsefnið, sbr. 20. gr. útilífslaganna.
Brot gegn lögunum geta varðað sektum og heimilt er að stöðva framkvæmdir
sem stangast á við ákvæði laganna. Þá getur sveitarfélag krafist þess að mannvirki,
hindranir eða annar búnaður, skilti eða merki sem hafa verið að hluta til eða öllu
leyti reist í andstöðu við bann eða fyrirmæli laganna, séu fjarlægð á kostnað þess
aðila sem ábyrgð ber á framkvæmdunum.
Heimildir til að bæta aðstöðu til útivistar
Í útilífslögunum er mælt fyrir um ýmsar heimildir til að bæta aðstöðu almennings
til útivistar, t.d. heimildir stjórnvalda til að taka frá svæði í eigu ríkisins og gera að
útivistarsvæði, og til að setja reglur um för/dvöl á slíkum svæðum. Ráðuneytið
getur veitt sveitarfélögum og útivistarsamtökum heimild til að merkja leiðir á
óræktuðu landi og undir vissum kringumstæðum leyfi til að byggja göngubrýr
eða gera aðrar ráðstafanir til að auðvelda för almennings um óræktað svæði. Við
merkingu leiða skal gera eiganda viðvart með góðum fyrirvara en samþykki hans
virðist ekki ráða úrslitum um það hvort ráðist er í framkvæmdina. Landeigandi
(eða umráðamaður) getur krafist þess að úrskurðað sé um bótarétt hans vegna
framkvæmda samkvæmt greininni og um fjárhæð bóta.
19.3.3 Almannaréttur í Danmörku
Eitt af markmiðum dönsku náttúruverndarlaganna er að tryggja aðgang almennings
að náttúrunni og auka möguleika á útivist. Almennt hefur almenningur
rétt til að fara um og hafa viðdvöl á strandsvæðum, sandsvæðum upp af ströndinni
(klitfredede arealer), í skóglendi og óræktuðu landi. För og dvöl á þessum svæðum
er á eigin ábyrgð vegfaranda og ekki má takmarka eða hindra þennan rétt nema
sérstakar heimildir leyfi það. Slíkar heimildir geta verið mismunandi eftir því hvers
konar svæði um er að ræða og hvort það er í einkaeigu eða í eigu ríkisins. Yfirleitt er
bannað að hafa viðdvöl í námunda við íbúðarhús eða atvinnuhúsnæði, miðað er
við 150 m fjarlægð á skógarsvæðum og óræktuðum svæðum en á strandsvæðum
í einkaeign má þó ekki dvelja eða baða sig innan 50 metra frá íbúðarhúsnæði.
Takmarkanir sem landeigendur setja við för og dvöl manna geta sætt endurskoðun
sveitarstjórnar og getur hún afnumið þær að hluta eða öllu leyti ef ekki
eru fyrir þeim málefnalegar ástæður. Sveitarstjórn getur einnig fyrirskipað að skilti
eða girðingar sem þrengja með ólögmætum hætti að fararrétti almennings skuli
fjarlægð eða að sett skuli hlið á girðingar til að tryggja aðgengi.
Takmarka má umferð gangandi og hjólandi um vegi og stíga í einkaeign ef umferðin
veldur óþægindum fyrir atvinnustarfsemi sem stunduð er á svæðinu, ef hún
þrengir sérstaklega að rétti til einkalífs eða ef þess gerist þörf til verndar gróðri eða
dýralífi. Nokkrar fleiri ástæður geta réttlætt takmarkanir en þær geta sætt endurskoðun
sveitarstjórnar á sama hátt og áður er getið.
19.3.4 Almannaréttur í Bandaríkjunum
Í fordæmisrétti Breta (e. common law) var talið að konungurinn hefði með höndum
varðveisluhlutverk, public trust, sem fólst í því að tryggja almenningi frjálsan
aðgang að sjávarströnd, vatns- og árbökkum. Þegar þrettán ríki Norður-Ameríku
328 | Hvítbók ~ náttúruvernd
sögðu sig úr sambandi við Bretland og lýstu yfir sjálfstæði tók hvert ríki fyrir sig
við varðveisluhlutverkinu af bresku krúnunni. Í athyglisverðum dómi frá 1892 var
fjallað um gildi og umfang public trust kenningarinnar í Bandaríkjunum og hefur
dómurinn verið talinn leiðandi dómur um kenninguna. Málavextir voru þeir að
þing Illinois samþykkti með lögum árið 1869 úthlutun lands meðfram Michigan
vatninu til lestarfélags sem var að hluta til í einkaeign. Um var að ræða botn
vatnsins og landsvæði allt að einni mílu frá vatnsborðinu, þ.m.t. hluta af miðbæ
Chicago. Árið 1873, eða fjórum árum síðar, ákvað þingið að rifta gjörningnum
með því að ógilda afsalið og urðu af þessu málaferli sem enduðu fyrir hæstarétti
Bandaríkjanna. Í niðurstöðu hæstaréttar kom fram að skilyrðislaust afsal sem fór
í bága við rétt almennings á grundvelli public trust væri óheimilt. Í málinu kom
skýrt fram að ríkisvaldinu var heimilt að selja landið en það mátti hins vegar ekki
fyrirgera rétti almennings til umferðar og afnota af því.458
Síðustu 40 árin hafa margir merkilegir dómar fallið í Bandaríkjunum þar sem
tekist hefur verið á um eðli og umfang almannaréttar og ekki síst takmarkanir á
heimild til að ráðstafa landsvæði sem ríkisvaldinu ber að varðveita á grundvelli
public
trust. Með tímanum hefur gildissvið almannaréttarins einnig rýmkað og
nær hann í sumum ríkjum til réttarins til ósnortinnar náttúru, náttúruverndar,
verndunar vistkerfa og útivistar. Nú hefur almannarétturinn eins og hann er skilgreindur
í public trust kenningum verið lögfestur í flestum ríkjum Bandaríkjanna
þar sem gjarnan eru settar hömlur á aðgerðir ríkisvaldsins sem fara í bága við
hann.

19.4.11 Meðferð elds
Þess er áður getið að um meðferð elds á víðavangi er fjallað í sérstökum lögum,
lögum um sinubruna og meðferð elds á víðavangi nr. 61/1992. Nefndin telur
462 Hér má benda á að í grein frá 1978 benti Sigurður Líndal á að ákvæði vatnalaga um heimild til umferðar um vatnsbakka gengju
framar undantekningum náttúruverndarlaga frá banni við því að setja niður girðingar sem hindruðu þá umferð. Sjá Sigurður
Líndal: Útilífsréttur. Úlfljótur 1978 (1), bls. 41.
334 | Hvítbók ~ náttúruvernd
ástæðu til að íhuga hvort betur færi á að færa ákvæði laganna í náttúruverndarlög,
að minnsta kosti þau sem fjalla um meðferð elds á víðavangi. Gilda um það sömu
sjónarmið og áður eru nefnd að það auðveldi yfirsýn að almenningur geti á einum
stað gengið að heildstæðu regluverki um för, dvöl og umgengni í náttúru Íslands.
Mikilvægt er að almenn vitneskja sé um reglur um meðferð elds enda getur óvarkárni
í þessu efni leitt af sér náttúruspjöll sem lengi eru sýnileg. Þetta á t.d. við um
það þegar eldur kemst í mosabreiður. Að undanförnu hefur aukist notkun einnota
grills og getur það skapað hættu á bruna, t.d. ef það er lagt beint á gróna jörð.
Með hlýnandi veðurfari eykst uppgufun úr jörðu og með því skapast aukin
hætta á tjóni af völdum bruna í náttúrunni. Lúpína er hér sérstakt áhyggjuefni.
Hún myndar miklar og þéttar breiður kringum þéttbýlisstaði, á skógræktar- og
landgræðslusvæðum og í sumarbústaðalöndum. Á haustin myndast mikil sina í
lúpínubreiðunum, sem er gríðarlegur eldsmatur. Mælingar sýna að um 5–10 tonn
af þurrefni eru á hektara í lúpínusinu en það er margfalt það magn sem er í graslendi.
Þurr fallin lúpína brennur mjög hratt. Tíðir sinubrunar í lúpínu við Hafnarfjörð
ættu t.d. að vera hér víti til varnaðar.
Í sambandi við gróðurbruna er vert að huga að því hvaða aðilar eigi að meta
nauðsyn viðbragða t.d. ef bruninn á sér stað á svæði sem erfitt og kostnaðarsamt
er fyrir slökkvilið að komast að. Einnig hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar
slíkum ákvörðunum. Nefndin telur ástæðu til að þessi atriði verði tekin til
skoðunar og hugað að setningu skýrari reglna um þessi efni.
19.4.12 Tínsla berja, sveppa, fjallagrasa, fjörugróðurs og fleira
24. gr. náttúruverndarlaga kveður á um víðtækar heimildir almennings til tínslu
berja, sveppa, fjallagrasa og jurta í þjóðlendum og afréttum. Ástæða er til að
endurskoða aðgreiningu 24. gr. náttúruverndarlaga í þjóðlendur og afrétti annars
vegar og eignarlönd hins vegar með hliðsjón af lögum nr. 58/1998 um þjóðlendur
og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Þau lög gera ráð fyrir að
þegar vinnu óbyggðanefndar verði lokið muni landsvæði á Íslandi einungis falla
í tvo flokka að því er varðar eignarhald, þ.e. í þjóðlendur og eignarlönd. Nefndin
telur ekki ástæðu til að þrengja réttindi almennings til tínslu í þjóðlendum, sjá þó
umfjöllun um tínslu í atvinnuskyni hér á eftir. Rétt er að taka fram að enda þótt gert
sé ráð fyrir að einstaklingar eða lögaðilar geti átt óbein eignarréttindi á svæðum
innan þjóðlendna er ólíklegt að víða taki slík réttindi til einkaréttar til tínslu jurta.
Þetta er þó ekki óhugsandi og myndi þá slíkur réttur ganga framar heimildum
almennings.
Heimild 24. gr. til tínslu jurta tekur ekki til þeirra jurta sem friðlýstar hafa verið.
Telur nefndin ástæðu til að árétta þetta í greininni.
19.4.13 Tínsla í atvinnuskyni
Hinar víðtæku heimildir almennings til tínslu jurta í þjóðlendum gera það að verkum
að litlar skorður hafa í raun verið við tínslu þar í atvinnuskyni. Hér skal þó bent
á að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. þjóðlendulaga nr. 58/1998 þarf leyfi hlutaðeigandi
sveitarstjórnar til að nýta land og landsréttindi innan þjóðlendu önnur en vatnsog
jarðhitaréttindi, námur og önnur jarðefni en leyfi til þeirra nota veitir forsætisráðherra.
Samkvæmt þessu heyrir það undir sveitarstjórnir að veita leyfi til tínslu
Tínsla berja
Hvítbók ~ náttúruvernd | 335
jarðargróðurs í þjóðlendum í atvinnuskyni að því marki sem hún verður ekki talin
falla undir almannaréttarákvæði 24. gr. náttúruverndarlaga.
Eins og fyrr er getið var við setningu náttúruverndarlaga nr. 44/1999 ekki talin
ástæða til að óttast ofnýtingu en þó var í athugasemdum við frumvarpið tekið
fram að ásókn í villtar jurtir hefði þá þegar aukist verulega. Niðurstaðan varð sú að
veita umhverfisráðherra heimild til að setja í reglugerð ákvæði um þessa nýtingu.
Segir í 26. gr. laganna að í reglugerð geti ráðherra m.a. kveðið á um skyldu til að
tilkynna Náttúrufræðistofnun Íslands um magn og tegund þess sem tínt er og
tínslustað og þegar sérstaklega standi á að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til tínslu
einstakra tegunda eða á einstökum svæðum. Reglugerðarheimildin hefur ekki
verið nýtt á þeim rúma áratug sem lögin hafa verið í gildi.
Nefndin telur tímbært að fram fari rannsókn á umfangi þessarar nýtingar og
að mótuð verði stefna um hana, ekki síst í þjóðlendum. Kanna þarf hvort ástæða
er til að óttast ofnýtingu miðað við líklega þróun og þá hvaða viðbrögð væru
heppileg við því. Hér þyrfti að minnsta kosti að tryggja að stjórnvöld hefðu yfirsýn
yfir nýtinguna og fylgdust með áhrifum hennar.
Nefndin bendir jafnframt á að strangt til tekið eigi ákvæði um tínslu í atvinnuskyni
ekki heima meðal ákvæða um almannarétt og leggur því til að sérstaklega
verði hugað að staðsetningu ákvæðisins í lögunum.
19.4.14 Heimildir til að bæta aðstöðu til útivistar
Í kaflanum um norsku útilífslögin hér að framan var fjallað um heimildir laganna
sem miða að því að bæta aðstöðu almennings til útivistar. Bæði er þar um að ræða
heimildir stjórnvalda til að taka frá svæði í eigu ríkisins og gera að útivistarsvæði
og heimildir til framkvæmda til að auðvelda för almennings um óræktað svæði.
Í 70. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 er fjallað um útivistarsvæði. Þar segir
að sveitarfélög, Umhverfisstofnun eða náttúruverndarnefndir geti gengist fyrir
því að halda opnum göngustígum, strandsvæðum til sjóbaða, vatnsbökkum og
öðrum stígum og svæðum sem ástæða er til að halda opnum til að greiða fyrir
því að almenningur fái notið náttúrunnar og einnig sett upp göngubrýr, hlið og
göngustiga og afmarkað tjaldsvæði og gert annað það er þurfa þykir í þessu skyni.
Ákvæðið er að sínu leyti hliðstætt áðurnefndri heimild norsku útilífslaganna. Þó
er sá munur að í 2. mgr. 70. gr. er gerður sá fyrirvari að framkvæmdir samkvæmt
greininni skuli einungis gerðar með samþykki eiganda eða rétthafa lands. Íslenska
ákvæðið gengur því ekki jafnlangt og norsku lögin því þar er samþykki eiganda
ekki úrslitaatriði ef stjórnvöld veita á annað borð leyfi til framkvæmdanna. Valdi
þær honum tjóni getur hann þó ávallt krafist þess að úrskurðað sé um bótarétt
hans og um fjárhæð bóta. Nefndin telur ástæðu til að endurskoða ákvæði 70. gr.
með tilliti til þessara atriða og leggur til að merking leiða verði að minnsta kosti
undanþegin skilyrði um samþykki landeiganda. Sjálfsagt er þó að við hann sé haft
samráð.
Nefndin leggur til að í greininni sé áréttað að mannvirki sem reist eru samkvæmt
henni verði að falla vel að umhverfinu.
Að mati nefndarinnar á 70. gr. betur heima í kaflanum um almannarétt en í IX.
kafla eins og nú er og leggur nefndin til að hún verði flutt þangað.

22.1 Eftirlit
22.1.1 Eftirlit með athöfnum manna og áhrifum þeirra á náttúru
Almennt um eftirlit Umhverfisstofnunar samkvæmt náttúruverndarlögum
Í 6. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 er fjallað um hlutverk Umhverfisstofnunar.
Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar fer stofnunin með eftirlit með framkvæmd laganna
en hlutverk hennar er svo nánar útfært í 2. mgr. Ákvæði 1. mgr. kom inn í
lögin við stofnun Umhverfisstofnunar, sbr. 23. gr. laga nr. 164/2002 um breytingu
á ýmsum lögum vegna verkefna Umhverfisstofnunar, en við setningu þeirra var
gert ráð fyrir því að hlutverk Umhverfisstofnunar að því er varðar náttúruvernd yrði
hið sama og Náttúruvernd ríkisins hafði þá með höndum.481
Samkvæmt b-lið 2. mgr. 6. gr. nvl. er það hlutverk Umhverfisstofnunar að hafa
eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum
eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit er ekki falið öðrum með sérstökum
lögum. Í ákvæðinu segir að umhverfisráðherra skuli, að höfðu samráði við aðrar
stofnanir og aðila sem fara með eftirlit samkvæmt sérstökum lögum, setja í reglugerð
nánari ákvæði um eftirlit Umhverfisstofnunar. Þessi reglugerð hefur ekki verið
sett og því má segja að ekki sé með öllu ljóst hvað felst í eftirlitsskyldum Umhverfisstofnunar
samkvæmt þessu ákvæði.
Af orðalagi framangreinds ákvæðis má ráða að þar sé átt við eftirlit með beinum
athöfnum manna og þeim áhrifum sem þær geta haft á náttúruna. Slíku eftirliti þurfa
að fylgja heimildir til að grípa til aðgerða til að stöðva eða hafa áhrif á þær athafnir
sem um ræðir, þ.e. einhvers konar þvingunaraðgerðir. Rétt er að gera greinarmun
á þessu eftirliti annars vegar og svo eftirliti með ástandi náttúrunnar hins vegar
sem ekki þarf þá nauðsynlega að tengjast starfsemi og athöfnum mannsins beint.
Þetta síðarnefnda eftirlit felur fremur í sér vöktun ólíkra þátta náttúrunnar og verður
nánar fjallað um það síðar í þessum kafla.
Eftirlitsskyldur Umhverfisstofnunar samkvæmt b-lið 2. mgr. 6. gr. takmarkast af
öðrum lagaákvæðum sem leggja slíkar skyldur á önnur stjórnvöld. Hér er ekki síst

480 Tekið skal fram að í þessum kafla er ekki fjallað um undirbúning friðlýsinga eða verkefni sem lúta að náttúruminjaskrá og undirbúningi
náttúruverndaráætlunar enda er fjallað um þessi verkefni í sérstökum köflum hvítbókarinnar.
481 Sjá athugasemdir við 23. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 164/2002, 128. lþ. 2002–2003, 405. mál, þskj. 500.

382 | Hvítbók ~ náttúruvernd
um að ræða eftirlit með framkvæmdum
sem falið er sveitarstjórnum samkvæmt
skipulags- og byggingarlögum.482
Tveir aðrir stafliðir 2. mgr. 6. gr. nvl. fjalla
um eftirlit sem Umhverfisstofnun er falið.
Samkvæmt a-lið annast stofnunin umsjón,
rekstur og eftirlit með náttúruverndarsvæðum
í samræmi við lög og samkvæmt
c-lið fer hún með eftirlit með umferð og
umgengni á svæðum í óbyggðum í samvinnu
við önnur stjórnvöld.483 Síðarnefnda
ákvæðið fjallar eins og ákvæði b-liðar um
eftirlit með athöfnum manna en ekki er
alveg ljóst hvað felst í eftirliti samkvæmt því fyrrnefnda. Orðalagið „í samræmi við
lög“ bendir til þess að þetta hlutverk sé útfært sérstaklega í öðrum ákvæðum. IV.
kafli nvl. hefur yfirskriftina rekstur náttúruverndarsvæða og er þar einnig fjallað
um umsjón. Ekki er hins vegar alls kostar ljóst hvaða verkefni falla undir umsjón
annars vegar og eftirlit hins vegar. Í 29. gr. er gert ráð fyrir að landverðir og aðrir
starfsmenn starfi á náttúruverndarsvæðum og er hlutverk landvarða að sjá um
eftirlit og fræðslu.
Í 7. gr. nvl. er fjallað um framkvæmd eftirlits og segir þar í 1. mgr. að Umhverfisstofnun
sé heimilt að fela náttúrustofum,484 náttúruverndarnefndum, einstaklingum
og lögaðilum að annast almennt eftirlit með náttúru landsins. Um slíkt
skal gera samning sem umhverfisráðherra staðfestir. Ekki er nánar skýrt í lögunum
hvað felist í almennu eftirliti en sérstök ákvæði eru hins vegar um eftirlit á náttúruverndarsvæðum
og framsal þess.485 Hafa verður í huga að eftirliti sem framangreindum
aðilum kann að vera falið samkvæmt 7. gr. nvl. fylgja engar skýrar valdheimildir
til að bregðast við því sem eftirlitið kann að leiða í ljós. Verður því að
álykta að í almennu eftirliti samkvæmt greininni sé fyrst og fremst átt við almenna
umsjón og að viðbrögð við því sem úrskeiðis kann að fara eigi að felast í því að
gera þeim stofnunum eða stjórnvöldum viðvart sem hafa valdheimildir til að
grípa til ráðstafana af því tilefni. Einnig að taka við ábendingum frá almenningi og
lögaðilum og beina þeim áfram í réttan farveg. Engir samningar hafa verið gerðir
á grundvelli 7. gr.
Í 2. og 3. mgr. 7. gr. nvl. er fjallað um sérstakt eftirlit með framkvæmdum og er
þar kveðið á um heimild Umhverfisstofnunar til að gera samkomulag við fram-

482 Ákvæði b-liðar 2. mgr. 6. gr. er samhljóða 2. tölul. 5. gr. eldri laga nr. 93/1996 en upphaflega fór Náttúruvernd ríkisins með eftirlit
samkvæmt því, þ.e. fram að stofnun Umhverfisstofnunar árið 2003. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 93/1996 eru nefnd
helstu lög sem höfðu að geyma sérstök ákvæði um eftirlit og takmörkuðu því umfang þess eftirlits sem Náttúruvernd ríkisins
var falið samkvæmt ákvæðinu. Þau lög lutu einkum að mengunarvörnum og hollustuvernd, skipulags- og byggingarmálum
og mati á umhverfisáhrifum. Meðal annars er í þessu sambandi vísað til þágildandi skipulagslaga og byggingarlaga og eftirlits
byggingarnefnda sveitarfélaganna og skipulagsstjórnar ríkisins. Samkvæmt þessu virðist eftirlit Náttúruverndar ríkisins samkvæmt
frumvarpinu ekki hafa náð til framkvæmda sem lutu eftirliti samkvæmt þessum lögum. Mengunarmál voru hins vegar
lögð til Umhverfisstofnunar við stofnun hennar með því að hún tók við verkefnum Hollustuverndar ríkisins.
483 Með samvinnu við önnur stjórnvöld er væntanlega vísað fyrst og fremst til lögreglu að því er varðar umferð í óbyggðum. Eftirlit
með umgengni í óbyggðum var í höndum náttúruverndarnefnda samkvæmt reglugerð nr. 205/1973. Þó reglugerðin hafi ekki
verið felld úr gildi virðast núgildandi lög ekki gera ráð fyrir að nefndirnar sinni eftirliti samkvæmt lögunum nema um það sé
gerður sérstakur samningur við Umhverfisstofnun, sbr. 7. gr.
484 Í lögum um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur nr. 60/1992 er almennt eftirlit með náttúru Íslands nefnt sem eitt af
hlutverkum náttúrustofa, einkum í þeim landshluta þar sem náttúrustofan starfar, sbr. e-lið 1. mgr. 11. gr. laganna. Segir jafnframt
að Umhverfisstofnun skuli gera samning um slíkt eftirlit við stofurnar sem staðfestur skal af ráðherra.
485 Samkvæmt 29. gr. nvl. er það hlutverk landvarða að sjá um eftirlit og fræðslu á náttúruverndarsvæðum. Samkvæmt 2. mgr.
52. gr. getur Umhverfisstofnun falið þjóðgarðsvörðum eftirlit og umsjón á öðrum svæðum sem stofnunin ber ábyrgð á en
þjóðgörðum.
Skjaldbreiður.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 384

kvæmdaraðila um slíkt eftirlit telji hún það nauðsynlegt. Í samkomulaginu skal
taka mið af innra eftirliti framkvæmdaraðila og eftirliti annarra opinberra aðila.

Eftirlit með umferð
Eins og áður segir er það eitt af verkefnum Umhverfisstofnunar samkvæmt 2.
mgr. 6. gr. nvl. að hafa eftirlit með umferð og umgengni á svæðum í óbyggðum
í samvinnu við önnur stjórnvöld. Með reglugerð um takmarkanir á umferð í náttúru
Íslands nr. 528/1005 hafa verið settar reglur um akstur og umferð og hefur
Umhverfisstofnun eftirlit með framkvæmd hennar. Í tengslum við heimild Umhverfisstofnunar
til að takmarka umferð í óbyggðum, sbr. 19. gr. nvl., er kveðið á
um skyldu hennar til að gera á hverju hausti úttekt á ástandi svæða í óbyggðum
og gefa ráðherra skýrslu um niðurstöður hennar. Slíkar skýrslur munu þó aldrei
hafa verið gerðar.
Um umferð um vötn er í 18. gr. nvl. vísað til ákvæða vatnalaga nr. 15/1923. Í
frumvarpi til laga um breytingar á þeim lögum sem nú liggur fyrir Alþingi492 virðist
gert ráð fyrir að umhverfisráðherra fari með framkvæmd þeirra ákvæða laganna
sem fjalla um umferð um vötn, sbr. 73. gr. frumvarpsins, og að honum sé heimilt
að fela Umhverfisstofnun stjórnsýslu, sbr. 85. gr. þess.

22.1.2 Eftirlit með því að almannaréttur sé virtur
Í reglugerð um náttúruvernd nr. 205/1973 sem sett var á grundvelli náttúruverndarlaga
nr. 47/1971 var náttúruverndarnefndum falið víðtækt eftirlitshlutverk.
Meðal þeirra verkefna sem talin eru upp í 3. gr. reglugerðarinnar er að fylgjast með
því að gætt sé ákvæða 20. gr. náttúruverndarlaga um frjálsa umferð fótgangandi
manna. Tilvitnuð grein fjallaði um bann við því að setja byggingar, girðingar eða
önnur mannvirki á sjávarströnd eða á vatnsbakka og árbakka þannig að það
hindraði frjálsa umferð fótgangandi manna, sbr. 1. mgr. 23. gr. núgildandi laga.
Náttúruverndarlög nr. 44/1999 virðast ekki gera ráð fyrir að náttúruverndarnefndir
sinni eftirliti samkvæmt lögunum nema um það sé gerður sérstakur samningur
við Umhverfisstofnun, sbr. 7. gr. Má því álykta að framangreint ákvæði reglugerðarinnar
hafi ekki lagastoð lengur. Verður því að gera ráð fyrir að eftirlit með því að
almannaréttur sé virtur sé í verkahring Umhverfisstofnunar þó ekki sé beinlínis
fjallað um það í 2. mgr. 6. gr.
22.2.6 Landvarsla
Samkvæmt 29. gr. nvl. skulu á náttúruverndarsvæðum starfa landverðir og aðrir
starfsmenn. Rétt til að starfa sem landvörður hefur sá sem lokið hefur námskeiði
í landvörslu á vegum Umhverfisstofnunar eða hefur aðra þá menntun sem Umhverfisstofnun
metur gilda. Hlutverk landvarða er að gæta þess að ákvæði friðlýsingar
og náttúruverndarlaga séu virt, að koma á framfæri upplýsingum og fræða
ferðafólk um náttúru og sögu svæðanna og sjá um daglegan rekstur og viðhald.
499
498 Nánari umfjöllun um Breiðafjarðarlögin er að finna í: Vernd Breiðafjarðar. Samantekt starfshóps umhverfisráðherra um úttekt á
lögum nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar. Reykjavík 2010.
499 Reglugerð um landverði nr. 61/1990 var sett í tíð náttúruverndarlaga nr. 47/1971 og er hlutverk landvarða skilgreint með
þessum hætti í 2. gr. hennar.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 394
Enda þótt starf landvarða stefni að sama marki geta verkefnin verið mismunandi
frá einu svæði til annars. Fjölbreytt náttúrufar, ólíkir hagsmunir innan svæða, fjöldi
ferðamanna og mismunandi aðstæður svæðanna ráða þar miklu. Störf landvarða
á vegum Umhverfisstofnunar hafa hingað til nær eingöngu verið sumarstörf en á
síðustu árum hefur þó færst í vöxt að landvarðamenntað fólk sé ráðið til heilsársstarfa,
einkum sem sérfræðingar í þjóðgörðum.
Umhverfisstofnun hefur stefnt að svokallaðri svæðalandvörslu sem felur í sér
að landvörður hefur eftirlit með fleiri en einu friðlýstu svæði innan tiltekins landsvæðis.
Þetta fyrirkomulag á rætur að rekja til ábendinga sveitarfélaga og landeigenda
um að umsjón með minni svæðum væri lítið sinnt. Dæmi um svæðalandvörslu
er í Borgarbyggð en landvörður þar sinnir Grábrókargígum, Hraunfossum
og Barnafossum, Eldborg í Hnappadal, Húsafellsskógi og Geitlandi. Komið hefur
verið á svæðalandvörslu á þremur svæðum en fyrirhugað er að fjölga þeim í sex
til sjö.

22.5.1 Umhverfisstofnun
Umhverfisstofnun er umhverfisráðherra til ráðgjafar um náttúruvernd, sbr. 1. mgr.
6. gr. nvl.
Stofnuninni er ætlað að gera tillögur til ráðherra um ýmis atriði, svo sem:
setningu reglna um ýmis atriði, sbr.:
heimildir til aksturs utan vega (2. mgr. 17. gr. nvl.)
menntun og starfsskyldur landvarða (2. mgr. 29. gr. nvl.)
vernd steinda (40. gr. nvl.)
meðferð og rekstur þjóðgarða (4. mgr. 52. gr. nvl.)
dýravernd samkvæmt lögum um dýravernd nr. 15/1994
friðlýsingu svæða og annarra náttúruminja, sbr. nvl.
stjórn og framkvæmd veiða á stofnum villtra fugla og spendýra, sbr. lög nr.
64/1994, þar á meðal:
veiðar á villtum dýrum til að koma í veg fyrir tjón
veiðar úr hreindýrastofninum
úthlutun fjár til rannsókna af tekjum af sölu veiðikorta
setningu gjaldskráa skv. ýmsum lögum
Umhverfisstofnun annast einnig ráðgjöf gagnvart náttúruverndarnefndum
sem og stjórn og svæðisráðum Vatnajökulsþjóðgarðs.
Umhverfisstofnun lætur í té umsagnir samkvæmt nvl. og beinast þær að
landnýtingu (umsagnir um skipulagsáætlanir)
framkvæmdum (mat á umhverfisáhrifum og umsagnir um leyfisumsóknir)
framandi tegundum (innflutningur, ræktun og dreifing, sjá einnig lög nr.
54/1990)
Hvítbók ~ náttúruvernd | 401
Umsagnir stofnunarinnar samkvæmt öðrum lögum varða ekki síst reglur sem
ráðherra setur, sbr. lög um verndun Mývatns og Laxár nr. 97/2004, lög um búfjárhald
nr. 103/2002, lög um sinubrennur og meðferð elds á víðavangi nr. 61/1992.
Auk þessa gegnir stofnunin umsagnarhlutverki samkvæmt lögum um vernd,
friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum nr. 64/1994, þ.e. um
veitingu leyfa til veiða á villtum dýrum til að koma í veg fyrir tjón og ákvörðun
um að aflétta friðun á friðlýstum svæðum, lögum um dýravernd nr. 15/1994 (m.a.
varðandi þvingunaraðgerðir) og lögum um lax- og silungsveiði nr. 61/2006, (um
eyðingu fisks eða lagardýra úr veiðivatni, sbr. 25. gr.).
Almennt um eftirlit Umhverfisstofnunar
Ýmis ákvæði náttúruverndarlaga um eftirlit sem Umhverfisstofnun er falið eru
óskýr bæði hvað varðar skyldur stofnunarinnar, afmörkun gagnvart eftirlitshlutHvítbók
~ náttúruvernd | 405
verki annarra stjórnvalda og heimild til framsals þessa verkefnis. Við þetta bætist
sá vandi sem leiðir af því að þessi verkefni hafa ekki verið nánar útfærð í reglugerð.
Nefndin telur afar brýnt að skýra eftirlitshlutverk Umhverfisstofnunar og um leið
annarra stjórnsýslustofnana og stjórnvalda sem falið er að annast eftirlit með
starfsemi og framkvæmdum sem áhrif geta haft á náttúru Íslands og skerpa á
ábyrgð þeirra í því sambandi. Þá er nauðsynlegt að afmarka betur hlutverk Umhverfisstofnunar
gagnvart öðrum stjórnvöldum að þessu leyti en eins og bent
hefur verið á gera núgildandi lög ráð fyrir að þessi eftirlitsþáttur stofnunarinnar sé
víkjandi gagnvart eftirliti annarra stjórnvalda. Hér er ekki síst um að ræða eftirlit
með framkvæmdum sem falið er sveitarstjórnum samkvæmt skipulagslögum. Um
þetta atriði verður fjallað nánar hér á eftir. Einnig er nauðsynlegt að eftirlitsstjórnvöldum
séu fengnar skýrar heimildir til viðbragða við brotum á ákvæðum laga.
Um slíkar valdheimildir er fjallað í kafla 23.
Nefndin telur jafnframt að huga þurfi að samspili eftirlits Umhverfisstofnunar
og stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs m.a. að því er varðar friðlýst svæði í umsjón
stjórnarinnar. Nánar er fjallað um þetta í kafla 22.8.3.
Einnig er nauðsynlegt að samræma betur eftirlit með umferð í náttúru Íslands
og þá sérstaklega akstri utan vega. Í aðgerðaáætlun umhverfisráðuneytisins gegn
akstri utan vega frá maí 2010508 er meðal annars gert ráð fyrir að eftirlit lögreglu sé
aukið, skráning tilvika efld og viðbrögð samræmd. Sérstaklega er vikið að auknu
eftirliti og aðgerðum til að sporna við akstri utan vega á friðlýstum svæðum og
þátttöku þjóðgarðsvarða, landvarða og fleiri aðila í því. Einnig er gert ráð fyrir að
Umhverfisstofnun skili árlegri samantekt um ástand mála. Við mótun reglna um
þetta er eðlilegt að taka mið af þessum tillögum og reynslu af aðgerðaáætluninni.
Verði ákvæði um för manna um vötn færð úr vatnalögum í náttúruverndarlög
eins og lagt er til í kafla 19.4 hér að framan þarf að taka afstöðu til þess hvernig
eftirlit með þeirri umferð verði háttað.
Í núgildandi lögum er ekki skýrt kveðið á um eftirlit með því að almannaréttur
sé virtur. Í kafla 19.4 eru settar fram tillögur um kæruheimild almennings og
útivistarsamtaka vegna takmarkana á fararrétti almennings og möguleika stjórnvalda
til viðbragða af því tilefni.
Huga þarf að eftirliti með innflutningi, ræktun og dreifingu lifandi, framandi
lífvera og samspili stjórnvalda hvað það varðar.
Hér er einnig ástæða til að nefna tvö önnur ákvæði náttúruverndarlaga. Annars
vegar 44. gr. um eignir í hirðuleysi, eyðijarðir og úrbætur en samkvæmt núgildandi
lögum virðist eftirlit með framfylgd ákvæða greinarinnar vera í höndum sveitarstjórna.
Reyndar er um þessi málefni fjallað að verulegu leyti í löggjöf um hollustuhætti
og mengunarvarnir og er því ástæða til að endurskoða greinina með
hliðsjón af því. Þó er mikilvægt að til haga sé haldið skýrum reglum um girðingar
í niðurníðslu og úrræði stjórnvalda vegna girðingaleifa sem geta reynst dýrum
hættulegar eins og t.d. hefur sýnt sig gagnvart hreindýrum á Austurlandi. Hins
vegar ákvæði 36. gr. þar sem segir að við túnrækt, skógrækt, uppgræðslu lands,
skjólbeltagerð og aðra ræktun skuli þess gætt að hún falli sem best að heildarsvipmóti
lands og raski ekki náttúru- og menningarminjum. Ekkert er í lögunum
fjallað um eftirlit með þessu ákvæði en samkvæmt 6. gr. laganna heyrir það undir
Umhverfisstofnun. Hér þarf að mati nefndarinnar skýrari ákvæði um framkvæmd
508 Ávallt á vegi – Aðgerðaáætlun til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs. Umhverfisráðuneytið maí 2010.
406 | Hvítbók ~ náttúruvernd
eftirlits og úrræði í því sambandi og nauðsynlegt er þá að huga að samspili við
önnur lög, ekki síst lög um landshlutaverkefni í skógrækt nr. 95/2006.
Á vegum umhverfisráðuneytisins er nú unnið að endurskoðun laga um vernd,
friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum nr. 64/1994 og mun
nefndin því ekki setja fram tillögur um eftirlit sem heyrir undir þau lög.
416 | Hvítbók ~ náttúruvernd

23. Þvingunarúrræði, ábyrgðarreglur o.fl.
23.1 Inngangur Greinargóðar upplýsingar og leiðbeiningar stjórnvalda um boð og bönn hvers
konar stuðla að því að almennt sé farið að lögum, stjórnvaldsfyrirmælum og
stjórnvaldsákvörðunum.
Þegar út af bregður er hins vegar talið nauðsynlegt að
stjórnvöld hafi sérstakar heimildir til að grípa inn í athafnir manna. Hér á eftir
verður fjallað um heimildir stjórnvalda til að taka ákvarðanir um þvingunarúrræði
og stjórnsýsluviðurlög. Jafnframt verður fjallað um umhverfisábyrgð og refsingar.
Þegar um er að ræða svæði og tegundir sem njóta sérstakrar verndar eru framkvæmdir
og aðrar athafnir gjarnan sérstaklega takmarkaðar og getur því verið
mikilvægt að grípa hratt inn í atburðarás sem hafin er.
23.2 Þvingunarúrræði Þvingunarúrræði eru úrræði sem stjórnvöld geta gripið til í því skyni að knýja
borgara til að fara að lögum, almennum stjórnvaldsfyrirmælum eða stjórnvaldsákvörðun
hafi þau til þess skýra heimild í lögum.516 Stjórnvald getur þannig, án
atbeina dómstóla, beitt tilteknum úrræðum til að knýja einstaklinga eða lögaðila
til framkvæmda á ráðstöfunum sem þeim er skylt að hlutast til um samkvæmt
lögum eða samkvæmt öðrum reglum sem settar eru með stoð í lögum. Þvingunarúrræðum
er einnig beitt í nokkrum mæli til þess að knýja aðila þess að láta af
atferli sem er ólögmætt.
Meginreglan í íslenskum rétti er sú að stjórnvöld geta ekki án sérstakrar lagaheimildar
tekið ákvörðun um að beita aðila þvingunarúrræði ef hann virðir ákvarðanir
stjórnvaldsins að vettugi. Heimild stjórnvalds til að taka íþyngjandi ákvörðun,
til dæmis að kveða á um sérstök skilyrði í leyfi, leiðir ekki sjálfkrafa af sér heimild til
að beita þvingunarúrræðum til að fylgja henni eftir. Þannig er í raun gerð krafa um
tvær sjálfstæðar lagaheimildir, annars vegar heimild til að taka íþyngjandi ákvörðun
og hins vegar sértæka heimild til að fylgja henni eftir með þvingunarúrræðum.
Í stjórnsýslurétti er venja að greina þvingunarúrræði stjórnvalda í tvo flokka,
bein og óbein þvingunarúrræði. Bein þvingunarúrræði einkennast af því að með
þeim er rutt úr vegi hindrunum og komið á lögmætu réttarástandi án þátttöku
málsaðila. Óbeinum þvingunarúrræðum er hins vegar ætlað að hafa áhrif á viljaafstöðu
málsaðila með því að fá hann til hlýðni við boð eða bann sem hann hefur
516 Lögfræðiorðabók með skýringum. Páll Sigurðsson ritstýrði. Bókaútgáfan Codex og Lagastofnun Háskóla Íslands, Reykjavík 2008.
417 | Hvítbók ~ náttúruvernd

ekki fylgt.517 Þegar málsaðili hefur uppfyllt skyldu sína er ekki hægt að beita hann
þvingunarúrræðum.
Stjórnsýsluviðurlög eru refsikennd viðurlög sem stjórnvöld geta lögum samkvæmt
lagt á hinn brotlega í tilefni af háttsemi sem er andstæð lögum sbr. kafla
23.7.518 Munurinn á þvingunarúrræðum stjórnvalda og stjórnsýsluviðurlögum er
m.a. sá að almennt er hægt að beita stjórnsýsluviðurlögum vegna brota á lögboðnum
skyldum enda þótt málsaðili hafi uppfyllt skyldur sínar þegar ákvörðun
um viðurlögin er tekin.519 Er viðurlögunum þá m.a. ætlað að hafa varnaðaráhrif.
23.3 Þvingunarúrræði í náttúruverndarlögum Þvingunarúrræði eru fremur fá í náttúruverndarlögum nr. 44/1999. Lögmælt úrræði
eru:
a) skrifleg áskorun, sbr. 2. mgr. 38. gr. laganna
b) fyrirmæli um úrbætur, sbr. 2. mgr. 49. gr.
c) heimild til að vinna verk á kostnað þess sem skylt er að vinna verkið, sbr.
3. mgr. 44. gr. og 3. mgr. 49. gr.
d) dagsektir sbr. 73. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 38. gr. og 2. mgr. 49. gr.
Hér verður nánar gerð grein fyrir þessum úrræðum.

23.3.4 Almannaréttur
Í 1. mgr. 14. gr. nvl. segir að mönnum sé heimilt án sérstaks leyfis landeiganda
að fara gangandi, á skíðum, skautum og óvélknúnum sleðum eða á annan sambærilegan
hátt um óræktað land og dveljast þar. Sú undanþága er jafnframt sett
fram að í eignarlandi í byggð sé eiganda heimilt að takmarka eða banna með
merkingum við hlið eða göngustiga umferð manna og dvöl á afgirtu óræktuðu
landi. Ef um ólögmætar merkingar er að ræða eða að eigandi takmarki umferð
umfram framangreinda heimild ætti að vera unnt að beita dagsektum í kjölfar
fyrirmæla um úrbætur ef ekki er brugðist við þeim. Náttúruverndarlög eru þó ekki
skýr um þetta atriði.
Sé skógrækt styrkt með opinberu fé skal kveða svo á í samningi við eiganda eða
rétthafa lands samkvæmt 3. málsl. 2. mgr. 14. gr. laganna að hann tryggi almenningi
með reglum sem hann setur frjálsa för um landið eftir að fyrstu stigum skógræktar
er lokið. Ef slíkur samningur er til staðar og hindraður er alfarið aðgangur almennings
ætti að vera unnt að beita dagsektum í kjölfar fyrirmæla um úrbætur.

419| Hvítbók ~ náttúruvernd
Takmarkanir á heimild til að tjalda er að finna í 21. gr. laganna þar sem segir að
þegar sérstaklega standi á geti eigandi lands eða rétthafi takmarkað eða bannað
að tjöld séu reist þar sem veruleg hætta er á að náttúra landsins geti beðið tjón
af. Ef eigandi lands takmarkar tjöldun umfram framangreindar heimildir, t.d. með
skiltum, ætti að vera unnt að beita dagsektum í kjölfar fyrirmæla um úrbætur.
Samkvæmt 23. gr. laga um náttúruvernd er óheimilt að setja niður girðingu á
vatns-, ár- eða sjávarbakka þannig að hindri umferð gangandi manna. Að undangengnu
mati á því hvort girðing hindri umferð mætti gefa fyrirmæli um að taka
hana niður og framfylgja þeim með dagsektum ef nauðsyn krefur.

23.7.1 Almennt um skaðabótaábyrgð vegna umhverfistjóns
Skaðabætur er peningagreiðsla sem er ætlað að gera tjónþola eins settan fjárhagslega
og ef tjón hans hefði ekki orðið.529 Íslenskur skaðabótaréttur byggir alla
jafna á sakarreglunni. Það þýðir að tjónþoli á í flestum tilvikum engan bótarétt
nema hann sýni fram á að tjón hans verði rakið til sakar annars manns. Hlutlægri
ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, verður almennt ekki beitt nema sérstök lagaheimild
sé fyrir hendi. Tjón á náttúru hefur um margt sérstöðu sem gerir það að verkum
að erfitt er að beita hefðbundnum skaðabótareglum um það.
Ljóst er að náttúruspjöll geta haft í för með sér einkaréttarlegt tjón, t.d. ef vatnsbóli
landeiganda er spillt eða ef fiskstofni í laxveiðiá sem hann á veiðiréttindi í er
eytt. Aðstæður eru hins vegar oft þær þegar um er að ræða náttúruspjöll að ekki er
endilega hægt að benda á einn eiginlegan tjónþola í skilningi skaðabótaréttar.530
Þegar spjöll verða á lífríki, vatni eða jarðvegi bíður allt samfélagið tjón. Einna alvarlegustu
afleiðingarnar verða þegar mikilvægum lífverum er útrýmt. Einnig kann
að vera erfitt að afmarka tjónið og oft er sönnunarstaða erfið, bæði hvað varðar
sönnun sakar og sönnun um orsakatengsl milli atburðar og tjóns.
Þessir erfiðleikar hafa leitt til þess að í nágrannalöndum okkar hafa verið settar
sérstakar reglur um skaðabótaábyrgð vegna ýmiss konar umhverfistjóns. Fela þær
gjarnan í sér víðtækari ábyrgð á slíku tjóni en leiðir af sakarreglunni.531 Íslensk löggjöf
er hins vegar talsvert brotakennd og ósamstæð að þessu leyti. Engin heildstæð
lög hafa verið sett um skaðabótaábyrgð vegna umhverfistjóns og athygli
vekur að alls engin bótaákvæði eru t.d. í náttúruverndarlögum nr. 44/1999, lögum
um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 eða lögum um rannsóknir og
nýtingu á auðlindum í jörðu nr. 57/1998. Um tjón vegna náttúruspjalla gilda því
yfirleitt aðeins almennar reglur skaðabótaréttarins. Í nokkrum nýlegum lögum
er þó kveðið á um hlutlæga ábyrgð að tilteknum skilyrðum uppfylltum, t.d. 16.
gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda nr. 33/2004, 28. gr. laga um

528 Páll Hreinsson, Þvingunarúrræði stjórnvalda, bls. 384
529 Lögfræðiorðabók.
530 Viðar Már Matthíasson 2002. Hvar eru bótareglurnar vegna umhverfistjóns? Afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram sjötugum 20.
febrúar 2001. Reykjavík, bls. 519.
531 Í grein Viðars Más Matthíassonar, Hvar eru bótareglurnar vegna umhverfistjóns?, er fjallað um norrænar reglur um ábyrgð
vegna umhverfistjóns, sjá bls. 520.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 424
erfðabreyttar lífverur nr. 18/1996 og 28. gr. laga um leit, rannsóknir og vinnslu
kolvetnis nr. 13/2001. Nú eru í farvatninu mikilvægar breytingar á þessu sviði, sbr.
umfjöllunarefni næsta kafla um umhverfisábyrgð.

23.7.2 Frumvarp til laga um umhverfisábyrgð
Á yfirstandandi löggjafarþingi mælti umhverfisráðherra fyrir frumvarpi til laga um
umhverfisábyrgð. Frumvarpið er samið í þeim tilgangi að uppfylla skyldur íslenska
ríkisins vegna EES-samningsins og felur í sér innleiðingu tilskipunar 2004/35/EB
frá 21. apríl 2004 um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni
og úrbætur vegna þess. Tilskipunin var tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun
sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 17/2009 5. febrúar 2009. Fyrirvari var gerður af
Íslands hálfu hvað varðar vísanir í tilskipanir 2009/147/EC um verndun villtra fugla
og 92/43/EBE um vernd vistgerða (natural habitats) og villtra plantna og dýra
sem falla ekki undir EES-samninginn. Ísland er því ekki skuldbundið til að miða
skilgreiningu á umhverfistjóni við tjón á vernduðum tegundum, vistgerðum og
svæðum í samræmi við framangreindar tilskipanir. Markmið tilskipunarinnar er
að setja ramma um ábyrgð vegna umhverfistjóns og byggir hún á meginreglu
umhverfisréttar um að mengunarvaldur skuli greiða (polluter pays principle).
Rekstraraðila sem veldur umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni er því
bæði skylt að gera ráðstafanir til að koma í veg fyrir yfirvofandi tjón og bæta úr
tjóni ef tjón hefur orðið og greiða kostnað af þeim ráðstöfunum.
Samkvæmt 3. gr. frumvarps til laga um umhverfisábyrgð nær það til þrenns
konar umhverfistjóns. Í fyrsta lagi tjóns á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum,
í öðru lagi tjóns á vatni með ákveðnum undantekningum og í þriðja
lagi mengunartjóns á landi sem veldur umtalsverðri hættu á skaðlegum áhrifum
á heilsufar manna. Hugtakið verndaðar tegundir og náttúruverndarsvæði er skilgreint
í 14. tölul. 6. gr. sem:
a. Tegundir villtra fugla og villtra spendýra sem eru friðaðar samkvæmt
lögum um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum
og tegundir vatnafiska sem njóta verndar samkvæmt lögum
um lax- og silungsveiði.
b. Lífverur, búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi sem friðlýst eru samkvæmt
náttúruverndarlögum.
c. Friðlýst svæði samkvæmt náttúruverndarlögum.
d. Afmörkuð svæði á landi og sjó sem njóta verndar samkvæmt sérstökum
lögum vegna náttúru og landslags.
Það vekur athygli að hugtakið nær hvorki til svæða sem eru á náttúruminjaskrá
né til svæða sem hafa verið samþykkt á náttúruverndaráætlun samkvæmt
ákvörðun Alþingis. Þá falla svokölluð 37. gr. svæði (þ.e. svæði sem eiga að njóta
sérstakrar verndar samkvæmt 37. gr. nvl.) ekki undir hugtakið.
Frumvarpið byggir á tvenns konar ábyrgðargrundvelli. Meginreglan er hlutlæg
ábyrgð, sbr. 1. mgr. 2. gr. vegna umhverfistjóns sem valdið er við atvinnustarfsemi
sem fellur undir II. viðauka við frumvarpið eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni
af völdum slíkrar starfsemi. Þetta er einkum mengandi starfsemi, meðhöndlun
úrgangs, losun efna í vatn, framleiðsla og flutningur hættulegra og skaðlegra efna
425 | Hvítbók ~ náttúruvernd
og flutningur úrgangs milli landa. Þá fellur undir viðaukann framleiðsla, meðferð
og notkun á erfðabreyttum lífverum og leyfisskyld vatnstaka og vatnsmiðlun.
Auk hlutlægrar ábyrgðar tekur frumvarpið einnig til ábyrgðar á grundvelli
sakarreglunnar á umhverfistjóni á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum
svo sem áður segir og yfirvofandi hættu á slíku tjóni sem rekja má til
annarrar atvinnustarfsemi en þeirrar sem fellur undir viðauka II, sbr. 2. mgr. 2. gr.
frumvarpsins.
Frumvarpið hefur að geyma reglur um athafnaskyldur rekstraraðila sem ábyrgð
ber á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni og heimildir stjórnvalda
til að gefa rekstraraðila fyrirmæli um rannsóknir og ráðstafanir til að koma í veg
fyrir yfirvofandi umhverfistjón eða til að bæta úr slíku tjóni. Þá er í samræmi við
greiðsluregluna kveðið á um að rekstraraðilinn skuli greiða kostnað af ráðstöfununum.
Í greinargerð með norskum lögum um fjölbreytni náttúrunnar er vísað til þess
að tilskipun ESB um umhverfisábyrgð feli í sér lágmarksreglur. Tiltekin ákvæði
norsku laganna ábyrgð bera keim af ákvæðum tilskipunarinnar. Dæmi um þetta
er 70. gr. um ábyrgð á ófyrirséðum afleiðingum af lögmætri starfsemi. Samkvæmt
ákvæðinu skal sá sem ábyrgð ber grípa til þeirra ráðstafana sem sanngjarnt er að
gera kröfu um til að koma í veg fyrir og takmarka tjón og óhagræði. Athygli vekur
einnig að samkvæmt 74. gr. norsku laganna kann þeim sem brýtur gegn fyrirmælum
laganna að vera gert að greiða skaðabætur til ríkisins. Í dönskum lögum
eru ákvæði um ábyrgð vegna umhverfistjóns bæði í almennum lögum um umhverfisvernd
og sérstökum lögum um umhverfistjón.
23.8 Refsingar Refsing felur í sér vanþóknun eða fordæmingu samfélagsins og er til þess fallin að
veita þeim sem henni sæta þjáningu og óþægindum.532 Samkvæmt 76. gr. laga
um náttúruvernd skal hver sá sem brýtur gegn ákvæðum laganna eða reglna
settra samkvæmt þeim sæta sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Viðurlagaákvæði
76. gr. laga um náttúruvernd gerir þannig ekki greinarmun á brotum eftir
eðli þeirra í dag.
Mikilvægt er að grundvöllur refsiábyrgðar sé skýr og myndi það auka skýrleika
og draga fram áherslur um ábyrgð ef tilgreind væru þau ákvæði laganna sem
leiða til refsiábyrgðar. Benda má á að sú leið er farin í 75. gr. norsku laganna um
fjölbreytni náttúrunnar.
Rétt er að geta þess að samkvæmt 179. gr. almennra hegningarlaga, nr.
19/1940 skal hver sá sem gerist sekur um meiri háttar brot gegn lagaákvæðum um
verndun umhverfis með eftirfarandi verknaði sæta fangelsi allt að fjórum árum:
1. Mengar loft, jörð, haf eða vatnasvæði þannig að af hlýst verulegt tjón
á umhverfi eða veldur yfirvofandi hættu á slíku tjóni.
2. Geymir eða losar úrgang eða skaðleg efni þannig að af hlýst verulegt
tjón á umhverfi eða veldur yfirvofandi hættu á slíku tjóni.
3. Veldur verulegu jarðraski þannig að landið breytir varanlega um svip
eða spillir merkum náttúruminjum.
532 Lögfræðiorðabók. Tekið skal fram að skilgreining hugtaksins er ítarlegri í orðabókinni.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 426
Þau brot sem tilgreind eru í 1. og 2. tölul. geta verið athafnir sem valda verulegum
skaða á lífríki eða eru til þess fallin. Veruleg spjöll á landslagi og náttúruminjum,
þ.m.t. á friðlýstum svæðum, varða refsiábyrgð samkvæmt 3. tölul.
Refsiábyrgð er almennt ábyrgð einstaklinga. Litið hefur verið svo á að tilgreina
þurfi sérstaklega heimildir til að gera lögaðilum refsingar. Sérstakt ákvæði um
refsiábyrgð lögaðila er í nokkrum lagabálkum á sviði umhverfisverndar, t.d. í 34.
gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Þar er tekið fram að sektir
megi ákvarða lögaðila þó sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn
hans eða aðra þá einstaklinga sem í þágu hans starfa, enda hafi brotið orðið eða
getað orðið til hagsbóta fyrir lögaðilann. Sams konar ákvæði er í lögum um efni
og efnablöndur nr. 45/2008. Tilefni til að kveða á um refsiábyrgð lögaðila er síst
minna þegar um er að ræða brot á lögum um náttúruvernd en ekki er kveðið á
um slíka ábyrgð í gildandi lögum. Ekki er heldur slíkt ákvæði í lögum um erfðabreyttar
lífverur. Sérstök áhersla er lögð á refsiábyrgð lögaðila í nýrri tilskipun ESB
um refsingar fyrir brot á löggjöf um umhverfisvernd533 Meðal annars er gert ráð
fyrir að aðildarríkin kveði í löggjöf sinni á um refsiábyrgð vegna brota á löggjöf
sambandsins um náttúruvernd (þ.e. fugla- og vistgerðatilskipununum).
Í greinargerð með norsku lögunum um fjölbreytni náttúrunnar er nokkuð
fjallað um svokölluð hugræn refsiskilyrði, þ.e. gáleysi og ásetning. Nefnd sem
vann að undirbúningi laganna lagði til að grundvöllur refsiábyrgðar yrði ásetningur
og alvarlegt gáleysi. Taldi nefndin ekki ástæðu til að leggja refsiábyrgð við
einföldu gáleysi. Eftir að tillögur nefndarinnar höfðu farið í umsagnarferli lagði
umhverfisráðuneytið til að grundvöllur refsiábyrgðar yrði ásetningur og gáleysi
óháð því hvort um alvarlegt gáleysi væri að ræða. Bent var á að það yrði miklum
erfiðleikum bundið að sanna að gáleysi væri alvarlegt og einnig að varnaðaráhrif
laganna yrðu meiri með þessu móti. Rétt er að taka sérstaka afstöðu til þessa þar
sem tekið er fram í 18. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 að fyrir gáleysisbrot
skuli því aðeins refsa að sérstök heimild sé til þess í lögunum.

452 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999,
með síðari breytingum.
(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012)
1. gr.
Við 3. gr. laganna bætast fjórar nýjar skilgreiningar í stafrófsröð og breytist númer annarra
töluliða í samræmi við það:
6. Framandi lífverur: Dýr, plöntur, sveppir og örverur sem ekki koma náttúrulega fyrir í
vistkerfum landsins.
7. Innflutningur lifandi lífvera: Flutningur lifandi lífvera af völdum manna til landsins eða á
íslenskt hafsvæði frá löndum eða svæðum utan Íslands.
8. Líffræðileg fjölbreytni: Breytileiki meðal lífvera á öllum skipulagsstigum lífs, þar með talin öll
vistkerfi á landi, í sjó og ferskvatni og vistfræðileg tengsl þeirra. Hugtakið nær til fjölbreytni
innan tegunda, milli tegunda og í vistkerfum.
17. Vegur: Til vega samkvæmt lögum þessum teljast þjóðvegir, sveitarfélagsvegir og einkavegir
svo sem þeir eru skilgreindir í vegalögum. Auk þess vegslóðar utan flokkunarkerfis vegalaga sem
skráðir eru í kortagrunn Landmælinga Íslands í samræmi við ákvæði reglugerðar
umhverfisráðherra samkvæmt 4. mgr. 17. gr.
2. gr.
17. gr. laganna orðast svo:
Akstur utan vega og á vegslóðum.
Bannað er að aka vélknúnum ökutækjum utan vega. Þó er heimilt að aka slíkum tækjum á
jöklum og snævi þakinni jörð utan vega utan þéttbýlis svo fremi sem jörð er frosin og augljóst að
ekki er hætta á náttúruspjöllum. Heimilt er að stöðva og leggja vélknúnum ökutækjum þétt við
vegkant ef það veldur ekki náttúruspjöllum eða slysahættu.
Þrátt fyrir ákvæði 1. málsl. 1. mgr. er heimilt, ef nauðsyn krefur, að aka vélknúnum
ökutækjum utan vega vegna lögreglustarfa, sjúkraflutninga og björgunarstarfa.
Umhverfisráðherra skal, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, kveða í reglugerð á um
undanþágur frá banni skv. 1. málsl. 1. mgr., m.a. vegna starfa manna við landbúnað, landgræðslu og
heftingu landbrots, landmælingar, línu- og vegalagnir, lagningu veitukerfa og rannsóknir, sem og um
heimild Umhverfisstofnunar til að veita undanþágu vegna annarra sérstakra aðstæðna. Í þeim tilvikum
sem heimild er til aksturs utan vega er ökumanni skylt að gæta sérstakrar varkárni og forðast að valda
náttúruspjöllum. Ráðherra getur í reglugerð, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, takmarkað
eða bannað akstur á jöklum og frosinni og snævi þakinni jörð þar sem hætta er á náttúruspjöllum eða
óþægindum fyrir aðra sem þar eru á ferð.
Ólögmætur akstur utan vega varðar refsingu, sbr. 76. gr.
Umhverfisráðherra skal í reglugerð kveða á um gerð kortagrunns þar sem merktir skulu vegir
og vegslóðar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum. Gerð kortagrunnsins skal vera í
höndum Landmælinga Íslands sem jafnframt annast uppfærslu hans í samræmi við reglur sem
umhverfisráðherra setur. Við mat á hvort tilteknir vegslóðar skuli merktir í kortagrunninn skal
sérstaklega líta til þess hvort akstur á þeim sé líklegur til að raska viðkvæmum gróðri, valda
uppblæstri eða hafa að öðru leyti í för með sér náttúruspjöll. Einnig er heimilt að líta til þess að um
greinilega eða varanlega vegslóða er að ræða eða þegar löng hefð er fyrir akstri á tilteknum
vegslóðum. Ráðherra staðfestir kortagrunninn og skal útgáfa hans auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 453
Heimilt er ráðherra að ákveða að umferð á tilteknum vegslóðum skuli takmarka við tilteknar gerðir
ökutækja, vissa tíma eða við akstur vegna ákveðinna starfa. Upplýsingar úr kortagrunninum skulu
veittar án endurgjalds og skulu Landmælingar Íslands sjá til þess að þær séu aðgengilegar.
Upplýsingar um vegslóða í kortagrunni fela ekki í sér að þeir séu færir öllum vélknúnum ökutækjum
og leiða ekki til ábyrgðar ríkis eða sveitarfélaga á viðhaldi þeirra.
Eftir útgáfu kortagrunns skv. 4. mgr. skulu útgefendur vegakorta sjá til þess að upplýsingar á
kortum þeirra séu í samræmi við kortagrunninn. Ef á þessu verður misbrestur er
Umhverfisstofnun heimilt að krefjast þess með skriflegri áskorun að útgefendur hætti dreifingu
vegakorta sem veita rangar upplýsingar um heimildir til aksturs vélknúinna ökutækja á
vegslóðum og að þeir innkalli þau frá öðrum dreifingaraðilum. Verði útgefendur ekki við áskorun
stofnunarinnar innan tilskilins frests er henni heimilt að beita dagsektum í þessu skyni, sbr. 73. gr.
Sérreglur um takmörkun á akstri utan vega í friðlýsingum tiltekinna svæða ganga framar
undanþágum frá banni við akstri utan vega samkvæmt ákvæði þessu.
3. gr.
37. gr. laganna orðast svo:
Sérstök vernd.
Eftirtalin náttúrufyrirbæri njóta sérstakrar verndar til að tryggja fjölbreytni íslenskrar náttúru,
vernd lífríkis, jarðmyndana og landslags og þess sem er sérstætt eða fágætt:
a. eldvörp, eldhraun, gervigígar og hraunhellar, sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af
landinu á síðjökultíma,
b. votlendi, svo sem hallamýrar, flóar, flæðimýrar, rústamýrar, 10.000 m2 að
flatarmáli eða stærri, stöðuvötn og tjarnir 1.000 m2 að flatarmáli eða stærri, og sjávarfitjar og
leirur,
c. fossar og umhverfi þeirra í allt að 200 metra radíus frá fossbrún,
d. hverir og aðrar heitar uppsprettur ásamt lífríki sem tengist þeim og virkri ummyndun og
útfellingum, þar á meðal hrúðri og hrúðurbreiðum,
e. birkiskógar sem einkennast af náttúrulegri nýliðun og aldursdreifingu, þar sem eru m.a.
gömul tré og þar sem vex dæmigerður botngróður birkiskóga, sem og leifar þeirra.
Óheimilt er að raska náttúrufyrirbærum sem talin eru upp í 1. mgr. nema brýna nauðsyn beri
til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi. Skylt er að afla framkvæmdaleyfis, eða eftir
atvikum byggingaleyfis, sbr. skipulagslög og lög um mannvirkjagerð, vegna framkvæmda sem hafa í
för með sér slíka röskun. Áður en leyfi er veitt skal leyfisveitandi leita umsagnar
Náttúrufræðistofnunar Íslands, viðkomandi náttúruverndarnefndar og eftir atvikum annarra
fagstofnana. Við mat á leyfisumsókn skal sérstaklega huga að mikilvægi svæðisins og sérstöðu í
íslensku og alþjóðlegu samhengi. Afrit af útgefnu leyfi skal sent Náttúrufræðistofnun Íslands og
Umhverfisstofnun.
Ákveði leyfisveitandi að heimila framkvæmd skal hann rökstyðja þá ákvörðun sérstaklega
gangi hún gegn áliti umsagnaraðila. Heimilt er að binda leyfi skilyrðum sem nauðsynleg þykja til að
draga úr áhrifum framkvæmdarinnar á þau náttúrufyrirbæri sem verða fyrir röskun.
Náttúrufræðistofnun Íslands skal halda skrár yfir náttúrufyrirbæri sem talin eru upp í 1. mgr.
og veita aðgang að þeim í samræmi við reglur sem umhverfisráðherra setur.
4. gr.
71. gr. laganna orðast svo:
Gjaldtaka.
Umhverfisstofnun er heimilt að innheimta gjald fyrir leyfi sem stofnunin gefur út samkvæmt
lögum þessum. Gjaldið skal vera í samræmi við gjaldskrá sem samþykkt er af umhverfisráðherra
454 | Hvítbók ~ náttúruvernd
og birt í B-deild Stjórnartíðinda. Gjaldið má ekki vera hærra en sem nemur kostnaði við undirbúning
og útgáfu leyfisins.
5. gr.
Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:
Þrátt fyrir 1. mgr. 17. gr. er heimilt að aka vélknúnum ökutækjum á greinilegum vegslóðum
sem eru að staðaldri notaðir til umferðar vélknúinna ökutækja, þar til kortagrunnur samkvæmt 4.
mgr. 17. gr. fyrir viðkomandi landsvæði hefur verið gefinn út.
Starfshópur umhverfisráðherra sem vinnur, í samvinnu við viðkomandi sveitarfélög, að
greiningu vegslóða innan miðhálendislínunnar og gerð tillagna um það á hverjum þeirra skuli
heimilt að aka vélknúnum ökutækjum, með eða án takmarkana, skal skila tillögum sínum til
ráðherra eigi síðar en 1. janúar 2013. Umhverfisráðherra skal eigi síðar en 1. janúar 2013, í
samvinnu við samgöngu- og sveitarstjórnaráðherra, skipa starfshóp til að vinna að greiningu
vegslóða á láglendi og gerð tillagna um það á hverjum þeirra skuli heimilt að aka vélknúnum
ökutækjum með eða án takmarkana.
Kortagrunnur samkvæmt 4. mgr. 17. gr., með upplýsingum um vegi og vegslóða innan
miðhálendislínunnar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum, skal liggja fyrir eigi síðar en
1. janúar 2014. Kortagrunnur með sams konar upplýsingum um vegi og vegslóða á láglendi skal
liggja fyrir eigi síðar en 1. júlí 2016.
6. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
Við gildistöku laga þessara verða eftirfarandi breytingar á öðrum lögum:
1. Skipulagslög nr. 123/2010:
a. Við 3. mgr. 12. gr. bætist eftirfarandi málsliður: Meðal annars skal gera grein fyrir þeim
svæðum innan skipulagssvæðisins sem njóta verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd eða
öðrum lögum, þar á meðal friðlýstum náttúruminjum, svæðum á náttúruminjaskrá og
náttúruverndaráætlun og náttúrufyrirbærum sem njóta verndar samkvæmt 37. gr. laga um
náttúruvernd.
b. Á eftir 1. málsl. 4. mgr. 13. gr. bætist við nýr málsliður svohljóðandi: Jafnframt skal
sveitarstjórn ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga
og reglugerða sem við eiga.
c. Á eftir orðunum „lög um mat á umhverfisáhrifum“ í 4. málsl. 5. mgr. 52. gr. bætast við orðin:
eða lög um náttúruvernd.
d. Eftirtaldar breytingar verða á ákvæðum til bráðabirgða:
Á eftir 1. málsl. 1. ákvæðis til bráðabirgða bætist við nýr málsliður svohljóðandi: Við meðferð
leyfisumsóknar skal sveitarstjórn tryggja að gætt sé ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga
og reglugerða sem við eiga.
2. Lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, með síðari breytingum:
Eftirfarandi breytingar verða á 3. viðauka við lögin:
2. töluliður, iii-liður (a) orðast svo: friðlýstra náttúruminja og svæða sem njóta sérstakrar verndar
samkvæmt lögum um náttúruvernd, þar á meðal svæða á náttúruminjaskrá og
náttúruverndaráætlun og náttúrufyrirbæra sem falla undir ákvæði 37. gr. laganna.
7. gr.
Gildistaka.
Lög þessi taka þegar gildi.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 455
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Inngangur
Í nóvember 2009 skipaði umhverfisráðherra nefnd um endurskoðun laga um náttúruvernd, nr.
44/1999. Samkvæmt erindisbréfi nefndarinnar skyldi endurskoðunin ná til fjölmargra ákvæða
laganna. Nefndin skilaði ráðherra áfangaskýrslu í mars 2010 og lagði þar til að verkinu yrði skipt
í tvo áfanga. Fyrst yrði unnið að tillögum að breytingum á nokkrum þáttum laganna sem brýnast
væri að bæta úr og síðan tæki við vinna við heildarendurskoðun laganna. Frumvarp það er hér
liggur fyrir byggir á tillögum þessarar skipuðu nefndar og felur aðallega í sér breytingar á tveimur
efnisatriðum náttúruverndarlaga, þ.e. ákvæðum um akstur utan vega (sbr. 17. gr.) og sérstaka vernd
tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa (sbr. 37. gr.). Auk þess er lagt til að kveðið verði á um heimild
fyrir Umhverfisstofnun til að taka gjald fyrir útgáfu leyfa samkvæmt náttúruverndarlögum.
II. Meginefni frumvarpsins og tilefni og nauðsyn lagasetningar
1. Akstur utan vega og akstur á vegslóðum.
Akstur utan vega hefur verið vaxandi vandamál á Íslandi. Landið er víða viðkvæmt fyrir ágangi
og utanvegaakstur getur valdið skemmdum á náttúrunni sem sýnilegar eru árum eða áratugum
saman. Í 17. gr. núgildandi náttúruverndarlaga er almenn regla um bann við akstri utan vega.
Hugtakið vegur er ekki skilgreint sérstaklega í lögunum en í athugasemdum við frumvarp það er
varð að náttúruverndarlögum nr. 44/1999 er um merkingu þess vísað til umferðarlaga. Samkvæmt
umferðarlögum nr. 50/1987 telst vegur vera „[v]egur, gata, götuslóði, stígur, húsasund, brú, torg,
bifreiðastæði eða þess háttar, sem notað er til almennrar umferðar“. Eðlilega byggja umferðarlög
á víðri skilgreiningu hugtaksins vegur enda brýnt að gildissvið þeirra sé sem víðtækast. Slík
skilgreining hentar hins vegar illa þegar fjallað er um náttúruvernd og heimildir til að aka utan
hins almenna vegakerfis landsins og gerir það að verkum að erfitt er að afmarka það hvenær
akstur, t.d. á ógreinilegum slóðum sem víða er að finna út um land, telst óheimill. Þetta hefur leitt
til þess að í málum þar sem ákært hefur verið vegna utanvegaaksturs hefur ákæran sjaldnast leitt
til sakfellingar. Það stafar einkum af því að allur vafi um það hvort slóðar sem eknir hafa verið
geti talist vegir í skilningi náttúruverndarlaga er túlkaður sakborningi í hag í samræmi við
túlkunarreglur refsiréttar. Hér er lagt til að hugtakið vegur verði skilgreint sérstaklega fyrir
náttúruverndarlög og að ekki verði lengur byggt á skilgreiningu umferðarlaga. Er þetta í samræmi
við það sem tíðkast víða í löggjöf annarra ríkja, t.d. í norskum lögum.
Í maí 2010 gaf umhverfisráðuneytið út aðgerðaáætlun til að draga úr náttúruspjöllum af
völdum utanvegaaksturs. Meðal aðgerða sem þar er mælt fyrir um er endurskoðun laga og reglna
um slíkan akstur og bætt miðlun upplýsinga um leyfilegar akstursleiðir. Í 2. gr. frumvarps þessa
er lögð til ný grein sem komi í stað núgildandi 17. gr. náttúruverndarlaga um akstur utan vega.
Miðar hún annars vegar að því að skerpa reglur um slíkan akstur og jafnframt er í greininni
fjallað um heimildir til aksturs á vegslóðum utan hins almenna vegakerfis landsins svo sem það er
afmarkað í vegalögum. Þannig er í greininni fjallað um gerð kortagrunns yfir vegi og vegslóða
þar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum. Gert er ráð fyrir að kortagrunnurinn verði
gefinn út og birtur með formlegum hætti og að hann feli því í sér réttarheimild um það hvar
leyfilegt er að aka vélknúnum ökutækjum. Með útgáfu slíks kortagrunns yrði eytt óvissu um
akstursleiðir sem heimilt er að aka.

III. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarp þetta hefur ekki gefið sérstakt tilefni til mats á því hvort það samrýmist stjórnarskrá þar
sem um er að ræða breytingar á núgildandi ákvæðum náttúruverndarlaga. 37. gr. laganna og þær
breytingar sem lagðar eru til á þeirri grein snerta helst eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar.
Sjónarmiðin sem búa að baki sérstakri vernd tiltekinna náttúrufyrirbæra eru sjónarmið um
náttúruvernd þar sem hagsmunir almennings og þar með heildarinnar eru höfð að leiðarljósi. Hin
sérstaka vernd getur hins vegar haft í för með sér almenna takmörkun á eignarréttindum landeiganda
vegna hugsanlegra skertra mögleika hans til framkvæmda á eigin landi. Felur slík takmörkun hins
vegar í sér almenna skerðingu sem eins og áður sagði grundvallast á ríkum almannahagsmunum.
Þær breytingar sem frumvarpið felur í sér eru í samræmi við skuldbindingar sem Íslands hefur
gengist undir með aðild að alþjóðlegum og evrópskum samningum, svo sem Ramsarsamningnum,
Bernarsamningnum og samningnum um líffræðilega fjölbreytni frá 1993. Nánar er um þetta fjallað í
kafla II í almennum athugasemdum við frumvarp þetta.
Hvítbók ~ náttúruvernd | 459

IV. Samráð
Nefnd sú sem skipuð var til að endurskoða lög um náttúruvernd sendi helstu hagsmunaaðilum
bréf fyrri hluta ársins 2010 til að kynna starf nefndarinnar. Jafnframt var þessum aðilum gefinn
kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna endurskoðunarinnar og boðið að hafa samráð
við nefndina. Í kjölfarið voru nokkrir samráðsfundir haldnir með þeim aðilum sem eftir því
óskuðu. Eftir að nefndin lauk við gerð frumvarps þetta síðla árs 2010 óskaði umhverfisráðuneytið
eftir umsögnum frá helstu hagsmunaaðilum og jafnframt frá öðrum ráðuneytum stjórnarráðsins.
Frumvarpið var einnig kynnt á heimasíðu ráðuneytisins og var öllum veitt tækifæri til að gera við
það athugasemdir. Í kjölfarið bárust ráðuneytinu umsagnir frá 18 þeirra aðila sem óskað hafði
verið eftir umsögnum frá, auk fjölmargra umsagna frá einstaklingum, félögum og fleiri aðilum.
Farið var yfir allar athugasemdir og umsagnir sem ráðuneytinu bárust og gerðar þær breytingar á
frumvarpinu sem nauðsynlegar þóttu.

VI. Mat á áhrifum þeirra breytinga sem frumvarpið felur í sér
Þær breytingar sem lagðar eru til á 17. gr. laga um náttúruvernd hafa fyrst og fremst áhrif á réttindi og skyldur almennings en einnig eru lagðar þær skyldur á útgefendur vegakorta að sjá til
þess að upplýsingar á kortum þeirra séu í samræmi við kortagrunn Landmælinga, sbr. 4. mgr. 2.
gr. frumvarpsins. Með frumvarpinu eru þá þær auknu skyldur lagðar á Umhverfisstofnun að hafa
ákveðið eftirlit með útgefendum vegakorta og munu Landmælingar bera ábyrgð á gerð og
uppfærslu umrædds kortagrunns.

Lögð er til ný skilgreining hugtaksins vegur og er hún tvíþætt. Annars vegar vísar hún til
flokkunar vegalaga á vegum landsins, en samkvæmt þeim skiptist vegakerfið í þjóðvegi,
sveitarfélagsvegi, einkavegi og almenna stíga. Gert er ráð fyrir að hugtakið vegur í frumvarpi
þessu nái yfir þrjá fyrstnefndu flokkana. Hins vegar nær hugtakið til vegslóða utan flokkunarkerfis
vegalaga sem skráðir í kortagrunn Landmælinga Íslands í samræmi við ákvæði reglugerðar
umhverfisráðherra samkvæmt 4. mgr. 17. gr., sbr. 2. gr. frumvarpsins. Nánar er fjallað um
kortagrunninn í athugasemdum við 2. gr.
Um 2. gr.
Lagt er til að sú meginregla haldist óbreytt í 1. mgr. 17. gr. náttúruverndarlaga að akstur vélknúinna
ökutækja utan vega sé bannaður. Þó er áfram gert ráð fyrir að heimilt sé að aka slíkum tækjum á
jöklum og á snævi þakinni jörð utan þéttbýlis svo fremi sem jörð er frosin og augljóst að slíkt valdi
ekki náttúruspjöllum. Með orðalaginu „augljóst“ er sérstök áhersla á það lögð að um er að ræða
þrönga undantekningu á meginreglunni um bann við akstri utan vega. Hér þarf þá að huga að því að
enda þótt snjóþekja sé yfir kann jörð að vera ófrosin undir og við þær aðstæður getur akstur valdið
náttúruspjöllum. Sérákvæði um akstur utan vega í þéttbýli er í 5. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987. Í 1.
mgr. frumvarpsgreinarinnar er tekið fram að heimilt sé að stöðva og leggja vélknúnum ökutækjum
þétt við vegkant ef það veldur ekki náttúruspjöllum eða slysahættu. Ákvæðið er nýmæli þó svo að
hingað til hafi verið talið að þetta væri heimilt.

Í 2. mgr. greinarinnar er fjallað um undanþágur frá meginreglunni um bann við akstri utan
vega og felur hún í sér nokkrar breytingar frá núgildandi lögum. Meðal annars er nú sett skýrt
ákvæði um heimild til aksturs utan vega vegna lögreglustarfa, sjúkraflutninga og björgunarstarfa
ef nauðsyn krefur. Áfram er gert ráð fyrir að ráðherra kveði í reglugerð á um aðrar undanþágur,
svo sem nú er, vegna ýmissa mikilvægra starfa út um landið og einnig um heimild
Umhverfisstofnunar til að veita undanþágur vegna annarra sérstakra aðstæðna. Lögð er áhersla á
að slíkar heimildir ber að túlka þröngt og beita af varúð. Nefna má sem dæmi að tiltekin
framkvæmd sem leyfi hefur fengist fyrir getur kallað á að slík undanþága verði veitt, t.d. ef ekki
liggja að framkvæmdastaðnum vegir eða vegslóðar sem heimilt er að aka á. Meta verður hverju
sinni hvort aðstæður séu slíkar að þær réttlæti undanþágu. Lagt er til að kveðið verði á um
Hvítbók ~ náttúruvernd | 461
sérstaka aðgæsluskyldu ökumanna sem heimild hafa til að aka utan vega og að þeir forðist að
valda náttúruspjöllum. Óbreytt er ákvæði um heimild ráðherra til að takmarka eða banna akstur á
jöklum og á snjó þar sem hætta er á náttúruspjöllum eða óþægindum fyrir aðra sem þar eru á ferð.
3. mgr. greinarinnar er óbreytt frá gildandi lögum og er þar áréttað að ólögmætur akstur utan
vega varði refsingu, sbr. 76. gr. laganna.
Lagt er til að tvær nýjar málsgreinar bætist við 17. gr. náttúruverndarlaga. Í þeirri fyrri, 4.
mgr., er mælt fyrir um skyldu umhverfisráðherra til að setja reglugerð um gerð kortagrunns þar
sem merktir skulu vegir og vegslóðar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum. Þegar er
hafin vinna á vegum umhverfisráðuneytisins í samstarfi við viðkomandi sveitarfélög við að greina
vegslóða á miðhálendinu og kortleggja þá. Í greininni eru tilgreind þau sjónarmið sem lögð skulu til
grundvallar mat á því hvort vegslóðar skuli merktir í kortagrunninn og einnig sjónarmið sem heimilt
er að líta til í þessu sambandi. Með því orðalagi að akstur á vegslóðum sé ekki líklegur til að valda að
öðru leyti náttúruspjöllum er m.a. verið að vísa til sjónrænna þátta við matið, þ.e. að tilteknir
vegslóðar geta falið í sér mikil lýti á landinu. Lagt er til að Landmælingar Íslands annist gerð
kortagrunnsins og uppfærslu hans og beri ábyrgð á því að grunnurinn sé aðgengilegur. Einnig er lagt
til að upplýsingar verði veittar úr grunninum án endurgjalds. Þetta er þýðingarmikið til að tryggja að
upplýsingar um heimilar akstursleiðir séu öllum aðgengilegar. Gert er ráð fyrir að ráðherra setji reglur
um uppfærsluna, þar með talið hversu títt grunnurinn skuli uppfærður. Útgáfu kortagrunnsins og þar
með gildistöku hans skal auglýsa í B-deild Stjórnartíðinda og á það einnig við um uppfærðar útgáfur
hans. Grunnurinn verður réttarheimild um heimilar akstursleiðir um landið og jafnframt verður ljóst
að óheimilt er að aka vélknúnum ökutækjum á slóðum sem ekki eru sýndir í grunninum. Lagt er til að
ráðherra verði heimilt að takmarka umferð um vegslóða sem skráðir eru í kortagrunninn í samræmi
við ástand þeirra. Vegslóðar úti um land falla almennt utan flokkunarkerfis vegalaga og því gilda
ákvæði þeirra laga um ábyrgð á viðhaldi vega ekki um þá. Í samræmi við þetta er áréttað í
lokamálslið 4. mgr. að upplýsingar um vegslóða í kortagrunni feli ekki í sér að þeir séu færir öllum
vélknúnum ökutækjum og leiði ekki til ábyrgðar ríkis eða sveitarfélaga á viðhaldi þeirra. Í þessu
sambandi er rétt að benda á að samkvæmt þjóðminjalögum nr. 107/2001 teljast vegir sem eru eldri en
100 ára til fornleifa og njóta þ.a.l. verndar sem felur m.a. í sér að ekki má spilla þeim né breyta nema
með leyfi Fornleifaverndar ríkisins.
Ljóst er að á útgefnum vegakortum hafa stundum verið sýndir vegslóðar sem illa þola akstur
vélknúinna ökutækja vegna hættu á náttúruspjöllum. Er því lagt til í 5. mgr. að útgefendum
vegakorta verði eftir útgáfu kortagrunns, sbr. 4. mgr., gert skylt að sjá til þess að upplýsingar á
kortum þeirra séu í samræmi við grunninn. Einnig er kveðið á um heimildir Umhverfisstofnunar
til að grípa til ráðstafana ef útgefendur sinna ekki þessari skyldu og gefa út, birta og dreifa
kortum sem veita rangar upplýsingar um heimildir til aksturs vélknúinna ökutækja á vegslóðum
um landið.
Í 6. mgr. er lagt til að sérstaklega verði tekið fram að sérreglur um takmörkun á akstri utan
vega í friðlýsingum tiltekinna svæða gangi framar undanþágum frá banni við akstri utan vega
samkvæmt 2. gr. 2. gr. frumvarpsins. Samkvæmt 60. gr. náttúruverndarlaga skal í friðlýsingu m.a.
kveðið á um umferð og umferðarrétt almennings og er því ljóst að slík ákvæði friðlýsinga geta takmarkað frekar rétt almennings til að fara um á vélknúnum ökutækjum.
Um 4. gr.
Í greininni er lagt til að Umhverfisstofnun verði heimilað að innheimta gjald fyrir leyfi sem
stofnunin gefur út samkvæmt náttúruverndarlögum. Í 2. gr. frumvarpsins er sem dæmi gert ráð fyrir
að Umhverfisstofnun geti í sérstökum tilvikum veitt undanþágu frá banni við akstri utan vega.
Heimildin til gjaldtöku nær auk þessa til annarra ákvæða náttúruverndarlaga þar sem kveðið er á um
leyfi sem Umhverfisstofnun veitir, sbr. 26. gr., 38. gr., 40. gr. og 4. mgr. 49. gr. Leyfisgjald skal vera
í samræmi við gjaldskrá sem samþykkt er af umhverfisráðherra og birt í B-deild Stjórnartíðinda og
má ekki vera hærra en sem nemur kostnaði við útgáfu leyfisins.
463 | Hvítbók ~ náttúruvernd
Um 5. gr.
Ljóst er að vinna við gerð kortagrunns sem fjallað er um í 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins mun taka
talsverðan tíma. Því er lagt til að kveðið verði í bráðabirgðaákvæði á um heimild til aksturs á
vegslóðum sem uppfylla tiltekin skilyrði þangað til kortagrunnur fyrir viðkomandi landssvæði,
þ.e. miðhálendið eða láglendi, verður gefinn út. Þessir vegslóðar verða að vera greinilegir og að
staðaldri notaðir til umferðar vélknúinna ökutækja. Með þessu er ljóst að óheimilt er að mynda
nýja slóða út um landið og aka ógreinilega slóða sem ekki eru almennt ætlaðir til aksturs
vélknúinna ökutækja. Settir eru tímafrestir vegna vinnu við kortagrunninn, annars vegar er kveðið
á um frest fyrir starfshópa til að skila tillögum sínum til ráðherra og hins vegar um fresti til að
ljúka gerð beggja áfanga kortagrunnsins sjálfs, þ.e. um vegi og vegslóða innan
miðhálendislínunnar annars vegar og á láglendi hins vegar.

478 | Hvítbók ~ náttúruvernd Umhverfisráðuneytið 31. ágúst 2011