1. janúar 2014

Greinargerð umhverfisráðuneytisins um athugasemdir við tillögur nefndar um
breytingar á lögum um náttúruvernd og viðbrögð ráðuneytisins við framkomnum
athugasemdum
5. september 2011
Nefnd um endurskoðun náttúruverndarlaga, sem umhverfisráðherra skipaði í nóvember 2009,
sendi frá sér í lok árs 2010 tillögur um breytingar á nokkrum ákvæðum náttúruverndarlaga
sem lúta einkum að þremur lagaákvæðum, en þau fjalla um akstur utan vega, sérstaka vernd
náttúrufyrirbæra og framandi lífverur. Í kjölfar tillagnanna óskaði ráðuneytið eftir umsögnum
30 aðila um drögin og voru þau einnig auglýst á heimasíðu ráðuneytisins þar sem öðrum var
gefinn kostur á að senda inn athugasemdir. Fjölmargar athugasemdir bárust, eða vel á annað
hundrað alls. Umhverfisráðuneytið fór yfir allar athugasemdir og gerði nokkrar breytingar á
efni einstakra greina að lokinni þeirri yfirferð.
Núverandi frumvarpsdrög taka einungis á nokkrum þáttum náttúruverndarlaga, sem talið er
aðkallandi að breyta, en nú stendur yfir heildarendurskoðun laganna og er von á hvítbók um
hana haustið 2011, þar sem fjallað verður um öll helstu atriði þeirrar endurskoðunar.
Hvítbókin er unnin að fyrirmynd m.a. frá Norðurlöndunum, en með gerð hennar er verið að
mæta auknum kröfum um vandaða lagasetningu. Í hvítbókinni verður fjallað um núverandi
lagaumhverfi og hvernig það hafi reynst í framkvæmd og lagðar fram tillögur að breytingum
sem nefndin telur þarfar. Ætlunin er að kynna hvítbókina víðsvegar um landið og verður hún
auk þess til umfjöllunar á Umhverfisþingi í október 2011. Öllum er frjálst að senda
ráðuneytinu athugasemdir við hvítbókina og munu þær ásamt hvítbókinni verða grundvöllur
að vinnu við nýtt heildstætt frumvarp til náttúruverndarlaga.
Ráðuneytið hefur í kjölfar innsendra athugasemda gert ýmsar breytingar á upphaflegum
frumvarpstillögum nefndar um endurskoðun náttúruverndarlaga, eins og greina má við
yfirferð umræddra skjala. Í þessari greinargerð, sem send er öllum sem sendu inn
athugasemdir, er að auki gefið stutt yfirlit yfir efni þeirra athugasemda sem bárust og hvernig
brugðist var við þeim. Einkum er fjallað um þær breytingar sem gerðar voru af hálfu
ráðuneytisins og rökin fyrir þeim, en einnig er reynt að bregðast við sumum þeirra
athugasemda sem ekki leiddu til breytinga á tillögunum. Það var mat ráðuneytisins að vegna
mikils fjölda athugasemda væri ekki unnt að gera ítarlegt yfirlit yfir öll efnisatriði þeirra. Hins
vegar eru nokkur helstu efnisatriði athugasemda dregin saman í stuttri endursögn.
Vegna athugasemda við þær tillögur sem lutu að akstri utan vega voru nokkrar breytingar
gerðar á viðeigandi greinum. Bætt var t.d. við ákveðnum viðmiðum hvað varðar val á
vegslóðum í kortagrunna yfir vegi og vegslóða. Einnig er að finna nánari ákvæði um
undanþágur frá utanvegaakstri og var ennfremur hnikkt á því að sérreglur í friðlýsingum
svæða um frekari takmörkun á akstri utan vega gangi framar undanþágum frá banni við akstri
utan vega. Varðandi tillögur nefndarinnar um sérstaka vernd náttúrufyrirbæra var brugðist við
ýmsum athugasemdum um skýrari skilgreiningar og lýsingar á fyrirbærum sem njóta verndar,
s.s. votlendi, birkiskógum og fossum og nánasta umhverfi þeirra. Orðalag varðandi
undanþágu frá banni við að raska náttúrufyrirbærum sem vernduð eru skv. greininni er skýrt
og ákvæði um umsagnir stofnana um leyfisbeiðnir er gert fyllra og nær til fleiri stofnana en
áður. Þá skulu sveitarstjórnir senda Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun Íslands afrit af
útgefnum leyfum vegna framkvæmda sem fela í sér röskun á umræddum náttúrufyrirbærum.
Varðandi framandi lífverur, þá ákvað ráðuneytið að fara ekki að svo stöddu fram með
breytingartillögur á viðkomandi lagaákvæði, þ.e. 41. gr. náttúruverndarlaga, en hins vegar
verða þær breytingar lagðar til að þremur hugtökum sem tengjast efni hennar verði bætt við
lögin, þ.e. hugtökunum „framandi lífverur“, „innflutningur framandi lífvera“ og „líffræðileg
fjölbreytni“. Af fjölda og umfangi athugasemda um umræddar breytingatillögur má ráða að
frekari kynning á þeim sé æskileg. Fyrirliggjandi tillögurnar nefndarinnar verða hins vegar
útfærðar í hvítbókinni sem nefndin vinnur að og verður í skýringum þar m.a. horft til þeirra
athugasemda sem bárust ráðuneytinu. Umhverfisráðuneytið hyggst jafnframt ýta frekar á
virka framkvæmd ákvæða núgildandi laga um þetta efni. Í því skyni hefur nú þegar verið
birtur listi yfir innfluttar tegundir sem teljast til íslensku flórunnar og listi A yfir útlendar
plöntutegundir sem óheimilt er að flytja til landsins, en þessir listar eru settir samkvæmt
reglugerð nr. 583/2000 um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda. Einnig
stendur til að birta bráðlega lista B yfir útlendar plöntutegundir sem sem heimilt er að rækta
hérlendis með tilteknum skilyrðum.
Hér að neðan er fjallað um athugasemdir við þrjú meginatriði tillagna nefndarinnar og
viðbrögð ráðuneytisins við þeim. Umfjöllunin um hvert efnisatriði er þríþætt: I. fjallar um
upphaflega tillögu nefndarinnar og þær breytingar sem hún fól í sér frá núgildandi lögum, II.
fjallar um þær athugasemdir sem bárust ráðuneytinu við tillögu nefndarinnar og III. fjallar um
viðbrögð ráðuneytisins við þeim athugasemdum og þær breytingar sem ráðuneytið gerði á
tillögum nefndarinnar í sinni meðferð.
Akstur utan vega
I.
Í 17. gr. núgildandi náttúruverndarlaga er almenn regla um bann við akstri utan vega.
Hugtakið vegur er ekki skilgreint sérstaklega í lögunum en í athugasemdum er vísað til
umferðarlaga, þar sem hugtakið er skilgreint mjög vítt. Þetta hefur leitt til þess að í málum þar
sem ákært hefur verið vegna utanvegaaksturs hefur ákæran sjaldnast leitt til sakfellingar, þar
sem jafnvel óljósir slóðar eða hjólför hafa verið túlkuð sem „vegur“ í skilningi laga. Í drögum
að frumvarpi sem nú eru til umsagnar er því lagt til að hugtakið vegur verði skilgreint
sérstaklega fyrir náttúruverndarlög. Er þetta í samræmi við það sem tíðkast víða í löggjöf
annarra ríkja, til dæmis í norskum lögum.
Í drögum að frumvarpi er gert ráð fyrir að meginregla 17. gr. náttúruverndarlaga um bann við
akstri utan vega haldist óbreytt en nokkrar breytingar eru gerðar á undanþáguheimildum.
Einnig er fjallað um gerð kortagrunns yfir vegi og vegslóða þar sem heimilt er að aka
vélknúnum ökutækjum. Gert er ráð fyrir að kortagrunnurinn verði gefinn út og birtur með
formlegum hætti og að hann feli því í sér réttarheimild um það hvar leyfilegt er að aka
vélknúnum ökutækjum. Með útgáfu slíks kortagrunns yrði eytt óvissu um akstursleiðir sem
heimilt er að aka.
II.
Athugasemdir við tillögur nefndarinnar voru margvíslegar og lutu m.a. að skilgreiningum,
almannarétti, réttmæti banns við akstri utan vega, undanþágum frá banni við utanvegaakstri,
eftirliti, akstri á snjó og jöklum, gerð og viðhaldi kortagrunns um leyfilegar akstursleiðir,
merkingum og ábyrgð á viðhaldi leyfðra aksturleiða og viðurlögum við brotum.
Einhverjar athugasemdir lutu að því að hætta væri á mistúlkun ef „vegur“ væri skilgreindur
bæði í náttúruverndarlögum og vegalögum. Fleiri athugasemdir lutu að skilgreiningum á
hugtökum og nauðsyn á að skýra þau frekar, m.a. „náttúruspjöll“ og hvað væri átt við með
„greinilegum vegslóðum“ í bráðabirgðaákvæði.
Nokkrar athugasemdir lutu að forsendum þeirra ákvæða sem takmarka utanvegaakstur og
m.a. að um væri að ræða meintan og órökstuddan vanda. Einnig að rangt væri að hafa altækt
bann við akstri utan vega. Þá lutu athugasemdir að því að réttur til að aka á slóðum væri hluti
af almannarétti. Aðrir töldu að ekki væri þörf á lagabreytingum. Þá var einnig talið að gera
þyrfti greinarmun og eignarlöndum og löndum í almannaeigu og að tillögur um breytingar
myndu leiða til verulega íþyngjandi takmarkana á athafnafrelsi og eignarrétti.
Fjölmargar athugasemdir lutu að undantekningum og mögulegum undanþágum frá banni við
utanvegaakstri. Dæmi um slíkar athugasemdir eru:
• Of víðtæk heimild sé til að takmarka utanvegaakstur í reglugerð, hún ætti að ná til
fleiri framkvæmda, s.s. vatnsveitna, frárennslis, orkuframkvæmda o.fl.
• Undanþágur frá banni séu of víðtækar.
• Rökstuðning ætti að þurfa við allar undanþáguveitingar.
• Ekki sé sjálfgefið að heimila akstur hvar sem er á jöklum eða snjó, hann geti valdið
umhverfistjóni; spurning sé um eftirlit með vetrarakstri, svo hann valdi ekki tjóni.
• Óheimilt ætti að vera að aka á snævi þakinni jörð nema ökutæki fari hvergi niður úr
snjólagi.
• Takmarka ætti umferð vélsleða um öræfi vegna hávaða.
• Heimild ætti að vera fyrir fjarskiptafyrirtæki til utanvegaaksturs.
• Lagaleg skylda sé að smala og það sé ekki gert nema með utanvegaakstri; slíkur akstur
valdi litlu tjóni.
• Tillögurnar gætu komið í veg fyrir hefðbundna landnotkun, s.s. landbúnað og
rannsóknir.
• Mismunun sé að undantekningar séu heimilar aðeins ákveðnum hópum, s.s. í
tengslum við landbúnað.
• Tilkynningaskylda ætti að vera til lögreglustjóra um leyfilegan utanvegaakstur.
• Nánari útfærslu skorti varðandi veitingu undanþága.
• Banna ætti akstur við vatnsverndarsvæði, nema með leyfi viðkomandi
heilbrigðisnefndar.
• Afnema ætti heimildir leiðsögumanna með hreindýraveiðum að nota fjórhjól og
sexhjól; takmarka ætti notkun fjórhjóla við smalamennsku.
Mjög margar athugasemdir bárust um ákvæði um gerð kortagrunns þar sem merktir skulu
vegir og vegslóðar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum. Sumir töldu óþarfa að hafa
slíkan kortagrunns, en aðrir gerðu athugasemdir við ábyrgð á gerð hans og útfærslu á honum.
Dæmi um athugasemdir við það atriði eru:
• Ólýðræðislegt sé að ráðherra hafi heimild til að ákveða í reglugerð hvaða slóða megi
aka og geti ákveðið lokun svæða.
• Frekar eigi að hafa almenna skilgreiningu á vegslóðum en kortagrunn.
• Byggja ætti kortagrunninn á vegalögum og vinna hann í samráði við Vegagerðina,
Landmælingar Íslands og aðra hagsmunaaðila.
• Samgönguyfirvöld ættu að hafa vald til að ákveða umferð um vegslóða.
• Sveitarfélög ættu að ákveða leyfilega vegslóða í ljósi skipulagsvalds; huga þurfi að
valdmörkum sveitarfélaga og umhverfisráðherra vegna gerðar kortagrunna.
• Umhverfisstofnun ætti að vera leiðandi í kortagerðarvinnu og styðja við sveitarfélögin
og Landmælingar Íslands.
• Sérstök nefnd ætti að vera skipuð til að ákveða endanlega leyfða og bannaða slóða.
• Efla ætti eftirlitshlutverk Landmælinga Íslands með landakortum.
• Óljóst sé hvernig skráning í kortagrunninn fari fram.
• Almenningur, sveitarfélög og hagsmunaaðilar þurfi að hafa aðkomu við gerð
kortagrunna.
• Fjármagn og mannafla vegna kortagrunna ætti að tryggja og ljúka vinnu við þá sem
fyrst.
• Tryggja þurfi fjármagn til viðhalds leyfilegra vegslóða og skilgreina ábyrgð á
merkingum og viðhaldi þeirra.
• Kortagrunnur ætti að sýna alla vegslóða, líka bannaða.
• Varhugavert sé að sýna fáfarna slóða í kortagrunninum, s.s. smalavegi.
• Spurning sé hvort raunhæft sé að ætla ferðafólki að vera með vegkort sem byggi á
kortagrunninum.
• Fella ætti út tímamörk við gerð kortagrunna; slíkt ætti að ákvarðast af stjórnvöldum.
• Forgang ætti að setja við kortlagningu vega á friðuðum og viðkvæmum svæðum á
láglendi.
• Ófullnægjandi sé að birta kortagrunninn einungis í Stjórnartíðindum.
• Mikilvægt sé að almenningur geti sótt kortagrunn án endurgjalds; kortagrunnur þurfi
að vera aðgengilegur á vef Landmælinga og Umhverfisstofnunar.
• Ákvæði vantar um endurskoðun kortagrunns.
Nokkrar athugasemdir lutu að viðurlögum og ábyrgð. Sumir vildu herða sektarákvæði og færa
í reglugerð og veita landvörðum heimild til að sekta. Skylda ætti þá sem aka utan vega að
skila landinu í sama horf. Skýra þyrfti ábyrgð á náttúruspjöllum. Kveða þyrfti á um
lágmarkssönnunargögn vegna utanvegaaksturs. Viðurlög við brotum kortaútgefenda þyrftu að
vera skýr. Koma þyrfti á sérstakri hálendislögreglu. Sumir vildu að hert eftirlit og viðurlög
við landspjöllum kæmu í stað banns við utanvegaakstri.
III.
Í kjölfar athugasemda við tillögur nefndarinnar hefur umhverfisráðuneytið breytt orðalagi
viðeigandi greina á nokkrum stöðum. Helstu breytingar frá tillögunni eru eftirfarandi:
Heimild til að leggja ökutækjum við veg er skýrð betur en áður með því að heimilt er
að leggja þétt við vegkant. Einnig er kveðið á um að lagning ökutækja við vegkant
skuli vera þannig að ekki valdi slysahættu.
Bætt er við tveimur flokkum starfsemi sem umhverfisráðherra geti veitt undanþágu frá
banni við utanvegaakstri: „Landgræðslu og heftingu landbrots“ og „lagningu
veitukerfa“.
Eftirfarandi texta er bætt inn í málsgrein sem fjallar um kortagrunn, til að koma til
móts við ýmsar athugasemdir við þann þátt: „Gögn og upplýsingar úr kortagrunninum
skulu vera án endurgjalds og skulu Landmælingar Íslands sjá til þess að þær séu
aðgengilegar. Við mat á hvort tilteknir vegslóðar skuli merktir í kortagrunninum skal
sérstaklega líta til þess hvort akstur á þeim sé líklegur til að raska viðkvæmum gróðri,
valda uppblæstri eða hafa að öðru leyti í för með sér náttúruspjöll. Einnig er heimilt
að líta til þess að um greinilega eða varanlega vegslóða er að ræða eða þegar löng hefð
er fyrir akstri á tilteknum vegslóðum.
Kortagrunnurinn á að liggja fyrir ekki síðar en 1. janúar 2014, en ekki 1. júlí 2013.
Bætt er við einni setningu í lok greinarinnar: „Sérreglur um takmörkun á akstri utan
vega í friðlýsingum tiltekinna svæða ganga framar undanþágum frá banni við akstri
utan vega samkvæmt ákvæði þessu. “
Ráðuneytið er sammála tillögum nefndarinnar og rökstuðningi um að eðlilegast sé að merkja
alla vegi og vegslóða þar sem akstur er heimill inn á sérstakan kortagrunn. Aðeins þannig er
hægt að eyða þeirri óvissu sem nú ríkir um hvar er heimilt að aka og hvar ekki og einnig að
draga úr nýrri slóðamyndun á ósnortnu landi, sem dómstólar kynnu að telja löglegar
akstursleiðir í framtíðinni á grundvelli óbreyttra laga. Mun nánar er kveðið á um nú en í
upphaflegum tillögum nefndarinnar hvaða viðmið skuli leggja til grundvallar gerð
kortagrunnsins og bætt er inn ákvæði um að gögn úr kortagrunninum skuli vera ókeypis og
gerð aðgengileg.
Sérstök vernd tiltekinna náttúrufyrirbæra
I.
Í 37. gr. náttúruverndarlaga er kveðið á um sérstaka vernd tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa
og sett almenn regla um að forðast skuli röskun þeirra. Að mati nefndarinnar hefur reynslan
sýnt að ekki hefur náðst sá árangur sem að var stefnt með setningu þeirrar reglu og hún hafi
ekki haft mikla þýðingu við útgáfu framkvæmdaleyfa. Áhrif hennar á gerð skipulagsáætlana,
ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda og framkvæmd umhverfismats hafi einnig verið
takmörkuð. Ómarkvisst orðalag og skortur á leiðbeiningum um beitingu greinarinnar geri
vernd samkvæmt henni veika.
Tillögur nefndarinnar miðuðu að því að bæta úr þessu. Gert var ráð fyrir tveimur
veigamiklum breytingum á verndarflokkum. Lögð var til breyting á stærðarmörkum
verndaðra votlendissvæða og miðað við svæði sem eru einn hektari að flatarmáli eða stærri í
stað þriggja hektara eins og nú er. Sú vernd sem miðast við þriggja hektara svæði nær til um
60% óraskaðs votlendis, en ef mörkin eru færð niður að einum hektara hækkar hlutfallið í um
95%. Einnig er lagt til að nýr verndarflokkur bætist við greinina, það er birkiskógar og leifar
þeirra. Þrátt fyrir lagasetningu og stefnu stjórnvalda síðustu 100 ára hafi ekki tekist að stöðva
eyðingu birkiskóganna og því brýnt að styrkja vernd þeirra í lögum um náttúruvernd. Að auki
voru í greininni nánari skilgreiningar á öðrum tegundum verndarflokka. Nýmæli var ákvæði
um að Náttúrufræðistofnun Íslands haldi skrá yfir viðkomandi náttúrufyrirbæri.
Í tillögu nefndarinnar var kveðið afdráttarlausar en nú er á um það hvað vernd samkvæmt
greininni feli í sér og nánar kveðið á um en áður hvaða áhrif hún hafi á hugsanlegar
framkvæmdir sem kunna að raska viðkomandi náttúrufyrirbærum. Lagt var til að allar
framkvæmdir sem feli í sér röskun þeirra verði háðar framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum
byggingarleyfi. Leita verði umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands og náttúruverndarnefndar
viðkomandi sveitarfélags áður en leyfi er veitt. Einungis „brýn nauðsyn“ getur réttlætt röskun,
en þar er fyrst og fremst átt við brýna almannahagsmuni. Leyfisveitandi verði að rökstyðja
ákvörðun um að veita leyfi ef hún fer í bága við álit umsagnaraðila. Þá er veitt heimild til að
binda leyfi skilyrðum til að draga úr áhrifum framkvæmdar á þau náttúrufyrirbæri sem verða
fyrir röskun. Auk breytinga á greininni sjálfri lagði nefndin til samhliða breytingar á
skipulagslögum og lögum um mat á umhverfisáhrifum til að styrkja þá vernd sem greinin
kveður á um.
II.
Margvíslegar athugasemdir bárust við tillögu nefndarinnar, sem lutu m.a. að upptalningu á
einstökum náttúrufyrirbærum sem njóta eiga verndar, skilgreiningum á þeim og
stærðarmörkum, stjórnsýslu varðandi umsagnir og leyfisveitingar fyrir framkvæmdir sem
raska viðkomandi náttúrufyrirbærum, kröfu um endurheimt svæða í stað raskaðra og
kostnaðaráhrifum.
Margir vildu fjölga þeim náttúrufyrirbærum sem talin eru upp í tillögu nefndarinnar og voru
þar m.a. nefnd kórallasvæði og hverastrýtur á hafsbotni, volgrur og laugar, laus jarðlög,
landform sem vitna um loftslags- og sjávarstöðubreytingar og margvíslegar tegundir
jökulmenja s.s. malarhjalla og jökulgarða.
Ýmsar athugasemdir lutu að skilgreiningum og stærðarmörkum einstakra náttúrufyrirbæra.
Dæmi um slíkar athugasemdir eru:
• Skilgreina þurfi nánar hvaða nútímahraun njóti verndar og hvort vernd nái til
sandorpinna og yfirgróinna eldhrauna.
• Ekki sé rétt að minnka stærð verndaðra votlendissvæða úr 3 hekturum í einn hektara.
• Vernd votlendissvæða, stöðuvatna og tjarna eigi að vera skilyrðislaus og án
lágmarksstærðar.
• Settar verði kröfur um endurheimt tvöfalt stærra votlendissvæðis en þess sem er
raskað.
• Stærðarmörk ættu ekki að ná til sjávarfitja og leira.
• Skilgreina þurfi „foss“ út frá t.d. fallhæð og meðalrennsli og einnig hvað teljist
„nánasta umhverfi” hans.
Sumir fögnuðu því að birkiskógum væri bætt við sem náttúrufyrirbæri sem njóti sérstakrar
verndar, en aðrir lögðust gegn því eða töldu það óþarft. Sumir töldu að skilgreina þyrfti
birkiskóga út frá t.d. trjáhæð, krónuþekju og lágmarksstærð. Bent var á að kveðið væri á um
friðun birkiskóga í skógræktarlögum, sem væru nákvæmari og gengju um margt lengra en
þetta ákvæði í náttúruverndarlögum. Ákvæðið gæti haft neikvæð áhrif á aðgerðir til að stækka
eða endurheimta birkiskóga, ef nýir birkiskógar fengju sjálfkrafa stranga vernd, þar sem menn
vildu oft efla birkiskóga samhliða annari landnýtingu, s.s. beit eða sumarhúsabyggð. Hið
sama geti gilt um endurheimt votlendis, ef vernd skv. greininni er ekki einskorðuð við óskert
votlendissvæði. Tillögur komu fram um að bæta við ákvæðum um bann við plöntun framandi
tegunda í forna birkiskóga.
Margvíslegar athugasemdir bárust um ákvæði sem lúta að áhrifum verndar á framkvæmdir
sem raska viðkomandi náttúrufyrirbærum og stjórnsýslu sem tengist því. Meðal athugasemda
sem bárust um þau atriði eru:
• Fella eigi niður orðalagið „nema brýna nauðsyn beri til“ sem heimilar undantekningar
frá banni við röskun á hinum tilgreindu náttúrufyrirbærum.
• Bann við framkvæmdum sé of sterkt og hafi of víðtæk áhrif á nýtingarmöguleika
landeigenda; óbreytt orðalag hvað þetta varðar í núgildandi lögum sé betra
• Heimild til undantekninga of óljóst orðuð.
• Umhverfisstofnun komi í stað Náttúrufræðistofnunar Íslands sem umsagnaraðili.
• Leita eigi umsagnar fleiri fagstofnana en tilgreindar séu.
• Leita eigi umsagnar náttúruverndarsamtaka sem starfa á landsvísu eða svæðisbundið.
• Sveitarstjórnir fái of mikið vald til að ganga gegn áliti fagstofnana.
• Kostnaðaráhrif fjölgunar umsagna fagstofnana verði metin.
• Óheppilegt sé að leyfisveitingar séu háðar mati sérfræðinga sem vinni sérstaklega að
náttúruvernd en eigi erfitt með að meta heildarhagsmuni.
• Ástæðulaust sé að leyfisveitandi þurfi að rökstyðja sérstaklega leyfi sem feli í sér
röskun.
• Ekki sé rétt að ávallt skuli leita umsagnar Náttúrufræðistofnunar á lokastigi
leyfisveitingarferlis; NÍ sé falið of víðtækt stjórnsýsluhlutverk.
• Erfitt geti reynst að halda tæmandi skrá yfir öll náttúrufyrirbæri sem talin eru upp í
greininni og betra gæti verið að sleppa því og halda sig við almennar skilgreiningar á
fyrirbærunum.
III.
Í kjölfar athugasemda við tillögur nefndarinnar hefur umhverfisráðuneytið breytt orðalagi
greinarinnar á nokkrum stöðum. Helstu breytingar frá tillögunni eru eftirfarandi:
Varðandi vernd votlendis er notað orðalagið „svo sem” í stað „þ.e.“ til að tryggja að
verndin nái til allra gerða votlendis 10.000 m2 eða stærri. Gerðir votlendis sem
nefndar eru í greininni (flóar, flæðimýrar og rústamýrar) eru þannig til nánari
skýringar, en ekki takmarkandi listi yfir þá flokka votlendis sem njóta verndar.
Stærðarmörk eru ekki tilgreind varðandi sjávarfitjar og leirur.
Nánasta umhverfi fossa er skýrt nánar þannig að það afmarkist við 200 metra radíus
frá fossbrún.
Nánari skilgreiningu er að finna á þeim birkiskógum sem njóta verndar, þ.e. þeir „sem
einkennast af náttúrulegri nýliðun og aldursdreifingu, þar sem eru m.a. gömul tré og
þar sem vex dæmigerður botngróður þroskaðra birkiskóga, sem og leifar þeirra. “ Með
þessu er skýrt að verndin nær ekki til nýrra birkiskóga eða þeirra sem kunna að verða
til í framtíðinni með sjálfsáningu eða með atbeina mannsins, heldur er hér verið að
tryggja almenna vernd gamalla og þroskaðra skóga.
Orðalag varðandi undanþágu frá banni við að raska náttúrufyrirbærum sem vernduð
eru skv. greininni er skýrt með því að bæta við setningu um það atriði (sjá feitletraðan
texta): Óheimilt er að raska náttúrufyrirbærum sem talin eru upp í 1. mgr. nema brýna
nauðsyn beri til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi. “
Ákvæði um umsagnir um leyfisbeiðnir er gert fyllra og nær til fleiri stofnana. Orðalag
þess ákvæðis er nú þannig: „Áður en leyfi er veitt skal leyfisveitandi leita umsagnar
Náttúrufræðistofnunar Íslands, viðkomandi náttúruverndarnefndar og eftir atvikum
annarra fagstofnana.“
Sveitarstjórnir skulu senda Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnun afrit af
útgefnum leyfum vegna framkvæmda sem fela í sér röskun á náttúrufyrirbærum.
Ekki eru gerðar meiriháttar breytingar á umræddum greinum, en ákvæðin hins vegar skýrð á
margvíslegan hátt, sem kemur til móts við margar athugasemdir sem bárust. Skýrt er að
verndun birkiskóga undir þessu ákvæði náttúruverndarlaga á eingöngu við eldri og þroskaða
skóga, en að verndun muni ekki sjálfkrafa fylgja aukinni útbreiðslu skóga, sem stefnt er að.
Auðvitað má vernda slíka nýja eða stækkaða skóga sérstaklega, en það á að vera skýrt að
þessi grein er ekki grundvöllur að slíkri vernd. Vissulega er kveðið á um friðun birkiskóga í
skógræktarlögum frá 1955, en talið er æskilegt að kveðið sé á um vernd eldri skóga
sérstaklega í náttúruverndarlögum, en undanskilja þá ekki frá almennri náttúruvernd. Ekki er
talið rétt að svo stöddu að bæta nýjum flokkum náttúrufyrirbæra, s.s. fyrirbæra á hafsbotni,
við greinina.
Framandi ágengar tegundir
I.
Aukning hefur verið á flutningi tegunda plantna og dýra í heiminum, viljandi eða óviljandi, út
fyrir sín náttúrulegu heimkynni. Margar þessara lífvera eru nytsamlegar og hafa ekki teljandi
áhrif á lífríki svæðisins sem þær eru fluttar til. Sumar hafa hins vegar orðið ágengar í nýjum
heimkynnum og geta því ógnað líffræðilegri fjölbreytni og einnig valdið fjárhagslegu tjóni.
Ágengar framandi tegundir eru nú taldar vera önnur helsta ástæða hnignunar líffræðilegrar
fjölbreytni í heiminum.
Ákvæði 41. gr. núgildandi náttúruverndarlaga fjalla um innflutning, ræktun og dreifingu
lifandi lífvera. Greinin hefur ekki reynst vel í framkvæmd að mati nefndarinnar og taldi hún
þar einkum um að kenna óskýrri afmörkun gildissviðs hennar gagnvart öðrum lögum.
Nefndin lagði til fimm nýjar greinar kæmuí stað 41. gr., sem áttu að fela í sér skýrari reglur
um innflutning lifandi framandi lífvera og um dreifingu lifandi lífvera og miða að því að
draga úr hættu á tjóni á lífríki Íslands af völdum framandi lífvera.
II.
Margar athugasemdir bárust um greinarnar sem fjölluðu um framandi lífverur. Sumar þeirra
endurspegluðu grundvallarágreining um mat á þeirri hættu sem stafar af framandi ágengum
lífverum. Sumir efuðust um nauðsyn hertra ákvæða til að takmarka innflutning og dreifingu
þeirra, en aðrir fögnuðu slíkum ákvæðum. Fjölmargar athugasemdir lutu að stjórnsýslu
varðandi innflutning og dreifingu á lifandi framandi lífverum og aðkomu stofnana. Sumir
töldu að ekki ætti að fjalla um flutning á innlendum tegundum milli landshluta í lögunum.
Sumir vildu víkka gildissvið greinanna, þannig að þær næðu t.d. til garðplantna, en aðrir vildu
takmarka gildissviðið, þannig að það næði t.d. ekki til skógræktar eða fiskræktar.
Ekki verður fjallað eins ítarlega um athugsemdir við þessar greinar frumvarpsins eins og
varðandi hinar tvær, þar sem ákveðið hefur verið að ekki verði lagðar fram tillögur að
breytingum á 41. grein að svo stöddu.
III.
Ráðuneytið ákvað að fresta tillögum um breytingar á 41. gr. að sinni, en greinin verður
skoðuð ásamt öðrum lagaákvæðum við heildarendurskoðun náttúruverndarlaga. Ljóst er að
ráðuneytið telur að tillögur nefndarinnar hafi leitt til mikillar og gagnlegrar umræðu um þann
vanda sem stafar af framandi ágengum tegundum og hvaða leiðir séu bestar til að takast á við
hann. Jafnframt því sem ákvæði þessa efnis verða skoðuð betur við heildarendurskoðun
náttúruverndarlaga mun ráðuneytið leita leiða til að efla framkvæmd 41. gr. í núverandi
mynd.
Við 3. grein laganna bætast fjórar skilgreiningar við og tengjast þrjár þeirra efni 41. greinar,
Þessar skilgreiningar eru eftirfarandi:
7. Framandi lífverur : Dýr, plöntur, sveppir og örverur sem ekki koma náttúrulega fyrir í
vistkerfum landsins.
8. Innflutningur lifandi lífvera : Flutningur lifandi lífvera af völdum manna til landsins eða á
íslenskt hafsvæði frá löndum eða svæðum utan Íslands.
9. Líffræðileg fjölbreytni : Breytileiki meðal lífvera á öllum skipulagsstigum lífs, þar með talin
öll
vistkerfi á landi, í sjó og ferskvatni og vistfræðileg tengsl þeirra. Hugtakið nær til fjölbreytni
innan tegunda, milli tegunda og í vistkerfum.